NATO levelek II. - A júniusi EU-csúcs és a közös haderő: konkrék lépések, de mi a stratégiai cél?


Az elmúlt években alapjaiban rendeződött át a nagy geopolitikai térkép, melynek hatása van biztonsági környezetünkre, a biztonságpolitikánk stratégiai opcióira Európa és benne saját régiónk tekintetében is. A június 22-én és 23-án megrendezett EU-csúcson egyebek mellett az európai közös védelempolitikával kapcsolatban is több előremutató döntés született. A tagállamok állam és kormányfői határoztak egy, a sajtóban csak „EU-s védelmi terv”-ként emlegetett védelmi együttműködésről is. Bár az elmúlt évtizedekhez képest valóban felgyorsult a közös biztonság- és védelempolitika fejlesztése, még számos nyitott kérdés maradt. Köztük talán a legfontosabb: tulajdonképpen mik is a hosszú távú stratégiai célok egy közös európai haderővel? A céloknak megfelelően sok opció áll a tagállamok előtt. Azonban ha valóban egy európai közös haderőt kívánnak a tagállamok létrehozni, akkor a territoriális és a kollektív védelemre is készen kell állnia ennek a haderőnek – ez pedig teljes mértékben túlmutat az EU-s közös biztonság- és védelempolitika jelenlegi keretein. A Századvég Alapítvány NATO-levelek című elemzéssorozatának második része.


Az európai biztonság- és védelempolitika fél évszázadnyi rögös útja

A közös európai haderő gyakorlatilag a európai közös biztonság- és védelempolitika (KBVP) legvégső pontja, elméletileg. Valójában a közös európai haderő gyakorlati megvalósulása számtalan formát ölthet, különösen abban a tekintetben, hogy milyen hatásköröket delegálunk európai uniós szintre (pl. közös védelmi költségvetés vagy annak valamilyen EU által ellenőrzött formája), hogyan alakítjuk ki a parancsnokság formáját és a döntési jogköröket. Ám előbb érdemes röviden áttekinteni, a KBVP fejlődésének elmúlt több, mint fél évszázadát, amely hol komolyabb, hol kevéssé erős politikai ambíciókat és lépéseket hozott magával.

Az 1940-es és 50-es évek: a Nyugat-Európai Unió

A módosított Brüsszeli Szerződéssel jött létre a Nyugat-Európai Unió (Western-European Union, WEU) alapvetően az Egyesült Államok és az akkori nyugat-európai tagállamok közötti védelmi kérdések konzultálására és összehangolására. Évtizedekig ez jelentette az autonóm európai védelmi politika egyetlen formáját. Természetesen a WEU nem rendelkezett saját haderővel és központosított illetve tagállami szint fölé emelt vezénylési intézményekkel.

A petersbergi feladatok

1992-ben fogadta el a WEU a petersbergi feladatokat. A megfogalmazott tágabb feladatkörök alapvetően a válságkezeléshez, a béketeremtő és békefenntartó missziókhoz kapcsolódnak, vagyis az európai integráció akkori határain kívüli műveleti tevékenységhez. Alapjaiban még mindig ez jelenti a KBVP működési keretét, vagyis a külföldi, tagállami felajánlások alapján működő, az EU katonai irányító testületei által koordinált partikuláris missziók. Ilyen misszió például Kelet-Afrika partjainál működő EU NAVFOR/Atalanta, vagy a Boszniában működő ALTHEA misszió.

A Berlini Egyezmény

 1996-ban a NATO miniszteri csúcson abban állapodtak meg a tagállamok, hogy a WEU fogja koordinálni az úgynevezett European Security and Defence Identity (ESDI) létrehozását a NATO-n belül. az ESDI lett volna „a NATO európai pillére”, a célja pedig az lett volna, hogy az európai tagállamok számára kézzelfogható katonai képességet jelentsen az Egyesült Államoktól függetlenül. Politikai szempontból pedig ez jelentett volna egy markánsabb közös európai külpolitikát és külpolitikai döntési autonómiát.

A petersbergi feladatok és a WEU az Európai Unió részévé válnak

Az Európai Unió az 1997-es Amszertdami Szerződéssel tette az uniós szabályozás részévé a petersbergi feladatokat. Egy évvel később az akkori francia elnök, Jacques Chirac és a brit miniszterelnök, Tony Blair közös St. Malo-i nyilatkozata volt az első politikai momentum, amikor az Egyesült Királyság is elismerte: szükség van az Európai Uniónak saját haderőre, hogy a nemzetközi rendszer kredibilis szereplője tudjon lenni. Az 1999-es Cologne-ban megrendezett EU-csúcson a tagállamok megállapodtak, hogy a WEU az Európai Unió részévé válik, így gyakorlatilag a Közös Kül – és Biztonságpolitika (KKBP) alapvető része lett az KBVP.

A Berlin Plusz egyezmény

Ennek keretében rögzítették, hogy az EU tagállamok a NATO bizonyos képességeit (például a védelmi stratégiai tervezésben) felhasználhatják a KBVP saját misszióihoz.

Helsinki Headline Goal 2003 és 2010

Az első igazán nagy nekirugaszkodás az Európai Unió katonai képességeinek kialakítására és fejlesztésére a két Helsinki Headline Goallal történt – az első Headline Goalt 1999-ben fogadták el. A Headline Goalhoz kapcsolódik a Helsinki Force Catalogue is, amely a petersbergi feladatok ellátásának konkrét eszközeit határozza meg. 2004-ben az EU védelmi miniszterei elfogadták a Headline Goal 2010-et, bár az akkori politikai hangulat egyértelműen jelezte: a közös védelempolitikai fejlődése zsákutcába jutott.

 

A felgyorsított európai haderőfejlesztés eddigi lépései

Még 2017 május közepén fogalmazódott meg a Globális Stratégia végrehajtásáról szóló tanácsi konklúzióban, majd június elején született meg a végleges döntés arról, hogy az EU Katonai Törzsén belül létrehozzák az úgynevezett Military Planning and Conduct Capability (MPCC). Ez nem más, mint egyfajta irányítási központ az irányítási központban. Az MPCC három európai uniós misszió operatív irányítási és stratégiai tervezési feladatait fogja átvenni: a szomáliai, a mali-i, illetve a közép-afrikai köztársaságbeli missziókat, melyek mind úgynevezett kiképzési missziók (EU Training Mission, EUTM). Az MPCC egyelőre 25 fővel fog felállni, és természetesen nagyban fog hagyatkozni a Katonai Törzs illetve az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) különböző kapacitásaira. A fenti missziók operatív irányítása egyébként eddig különböző tagállamokban volt, ezt hivatott most az MPCC koncentrálni. Vagyis egyfajta tesztüzemet láthatunk majd.

2016-ban került terítékre a közös védelem másik eleme, az Európai Bizottság által előterjesztett Európai Védelmi Cselekvési Terv, mellyel elsősorban az európai védelmi ipart kívánják megerősíteni. Vagyis javaslatot tesz az Európai Védelmi Alap létrehozására, amely két részből állna össze: az úgynevezett kutatási keretből, illetve a képességfejlesztési keretből. A kutatási keretből innovatív védelmi technológiával kapcsolatos K+F programokat finanaszíroznának, míg a képességfejlesztési keretből eszköz-beszerzéseket valósítanának meg (például helikoptervásárlás). Az Európai Bizottság június eleji bejelentése alapján 1,5 milliárd euróra növelik a Cselekvési Tervben megfogalmazott célok elérésére fordítható forrásokat.

Az egész védelmi unió középpontjában az úgynevezett PESCO (Permanent Structured Cooperation), vagyis a szerződések által már nevesített állandó strukturált együttműködés áll. Ezzel nem új intézmény vagy struktúra jön létre, hanem az EU-csúcs konklúziójában a tagállamok vezetői – egyszerűen fogalmazva – aktiválják ezt a lehetőséget. A PESCO lényege, hogy a tagállamok csoportjai vállalásokat tesznek egymás felé a biztonság- és védelempolitika területén. Praktikusan ez az jelenti, hogy létrehoznak és fenntartanak például közös helikopterszázadot, vagy közösen indítanak el a KBVP esetében már ismert missziókat, esetleg közös fegyvergyártási kapacitásokat építenek ki. A konklúzió tanulsága szerint ehhez három hónapon belül egy pontos kritériumrendszert fognak kialakítani. A PESCO nem tűnik rossz elképzelésnek, azonban vészjósló hangok már körüllengik az elképzelést. Ugyanis szakértői vélemények kapcsán felmerült: a PESCO keretében más tagállamok ne működjenek együtt azon tagállamokkal, amelyek egyéb európai uniós ügyekben renitensnek minősültek (Magyarország és Lengyelország).

 

Stratégiai megfontolások az EU-csúcs fényében

A közös védelempolitika kapcsán talán a legfontosabb kérdés az, hogy tulajdonképpen mik is lennének a hosszú távú stratégiai célok. Hogy pontosan milyen szerepet szán az Unió egy közös haderőnek. A legfontosabb dokumentumokból, így leginkább az EU külügyi doktrínájából, a Globális Stratégiából, de ugyanígy a politikusi megnyilvánulásokból is kitűnik (gondoljunk itt például Angela Merkel „sörsátras” beszédére): az Európai Unió stratégiai autonómiáját meg kell teremteni. Hogy ezt miként tervezi a közösség megvalósítani, arról a ma létező stratégiai dokumentumok és tervezetek pontosabb, hosszú távon is értelmezhető képet nem adnak. A stratégiai autonómia kérdése viszont, a petersbergi feladatokon túlmutatva, magával hozza a territoriális védelem és a kollektív védelem, egymásból következő koncepcióját is.

Anélkül, hogy a NATO és az EU közötti hatásköri koncepciókba belebonyolódnánk, látnunk kell: a stratégiai autonómiához elengedhetetlen, hogy a KBVP jelenlegi keretein túllépve a védelmi unió képes legyen az Európai Unió területének hatékony védelmére. Ez pedig felveti annak is kérdését: a NATO 5. cikkelye kapcsán már jól ismert kollektív védelem európai uniós kontextusban milyen feltételek esetén lépne életbe. Hiszen az Európai Unió számos olyan biztonsági kihívással szembesül, amelyet nem oszt a NATO-val. Így például felmerül a kérdés: a migrációs válsághelyzet indokolhatja-e a jövőbeni európai uniós kollektív védelmi klauzula életbe léptetését, illetve átvehetnék-e az EU tagállamok a Balti államok és Lengyelország területén a NATO-s Enhanched Forward Presence feladatait?

Az európai közös védelempolitika hosszú évtizedes formatív periódust tudhat maga mögött – megkérdőjelezhető eredményekkel. Az elmúlt időszakban azonban egyértelműen felgyorsulni látszik a folyamat, még ha a pontos koncepció nem is kristályosodott még ki. Az EU biztonságpolitikai think tankje, az EUISS egy tavaly publikált tanulmányában kísérletet tett néhány forgatókönyv felvázolására is.

Bonsai haderők

Ebben a koncepcióban az egyre erősebbé váló biztonsági kihívásokra a politikai egyet nem értés miatt az EU illetve a NATO szövetségi ereje jelentősen meggyengül. Az államok egymástól radikálisan eltérő biztonságpolitikai prioritásokat fogalmaznak meg, a hadseregfejlesztés céljai és irányai is nagyban divergálnak.

Védelmi klaszterek

Ebben a koncepcióban a tagállamok szelektív módon működnek együtt bizonyos, csupán néhány országot érintő biztonsági kihívások kezelésére. Ad hoc együttműködéseket hoznak létre, ennek megfelelően bocsátják rendelkezésre a katonai képességeiket illetve intézik a haditechnikai beszerzéseiket. Ennek a modellnek a hátránya, hogy az erőforrások elaprózódnak és továbbiakban nem lehetséges a közös biztonsági kihívások azonosítása, valamint az azok ellen védelem kialakítása.

A békefenntartás modellje

Az utóbbi másfél évtizedben az európai védelmi együttműködés szinte kizárólag a KBVP keretében vezényelt missziókra korlátozódott. A harmadik forgatókönyv szerint a jelenlegi fejlődési irányt a tagállamok nem folytatják, az EU a stratégiai autonómiáját teljes mértékben feladja, és csupán a KBVP feladataira koncentrál a jelenlegi keretek között.

A NATO európai ága

Ebben a modellben az európai védelempolitika hátterében továbbra is az Egyesült Államok áll. A KBVP misszióit integrálják a NATO struktúrájába, annak erőforrásait és tervezési képességeit használják. Viszont ezen az integráción keresztül exkluzív módon európai védelmi célokat is megvalósítanak. Ebben az esetben valamelyest nő az EU stratégiai autonómiája az előzőekben vázolt forgatókönyvekhez képest, de önálló, a KBVP-n túlmutató stratégiai célokat nem valósít meg.

A közös európai haderő

A hadsereg irányítását egy külön EU-s intézmény látja el, annak finanszírozása pedig a közös költségvetésből történik, a meghatározott stratégiai célok egyértelműen exkluzív módon az EU sajátjai. A tagállamok katonai doktrínáit harmonizálják, és közös képzési rendszer alakul ki. A hadsereg egyszerre képes a territoriális védelemre és missziós tevékenységre is a KBVP-n jelentősen túlmutatva. A közös hadsereget pedig kiegészíti egy önálló és versenyképes európai fegyvergyártási piac, és a közös katonai közbeszerzések rendszere.