Szakpolitikai megfontolások az Európai Bizottság Hulladékgazdálkodási Keretirányelvének felülvizsgálatával kapcsolatban

A Konjunktúrakutató 2020 szeptembere óta fokozza nemzetközi megjelenését. Ennek a folyamatnak része a cégcsoport magyarországi és közép-európai kutatási feladatait érintő EU-s szakpolitikával kapcsolatos állásfoglalások megfogalmazása és közvetítése is. Kiemelt szerepet szánunk az Európai Bizottság nyilvános konzultációiban való rendszeres részvételnek, valamint a cégcsoporton belül megfogalmazódó, és első kézbeni tapasztalatokra épülő eredmények közvetlen eljutását a Bizottság felelős igazgatóságai részére. Továbbá 2021. év elején elkezdtünk egy nyilvános, nemzetközi, angol nyelvű webinárium sorozatot, amely immár az ötödik alkalomra készül az ősz folyamán. A szakpolitikai beszélgetéseknek rendszeres résztvevői a hazai, kelet-európai, európai bizottsági, valamint egyéb nemzetközi szervezetek elismert szakemberei. A sorrendben utolsó ilyen online vitafórumunk eredményei és javaslatai közvetlenül is megjelentek, például az EU Új Innovációs Tervében.

Az Európai Bizottság nemrég elindította a hulladékgazdálkodási keret-jogszabályrendszer felülvizsgáltát, amelynek célja, hogy 2023-ra a jelenleg hatályos keretrendszer jelentősen átalakuljon^[1]. A felülvizsgálatnak része volt az augusztus közepéig elérhető nyilvános konzultáció is, amelyen a Századvég Konjunktúrakutató Zrt. részt vett. Úgy gondoljuk, hogy a hulladékgazdálkodásra vonatkozó keretszabályok átdolgozása több, mint időszerű: a keretrendszer 2008-as utolsó, átfogóbb módosítása óta a környezeti hatásokkal kapcsolatos ismereteink jelentősen kibővültek, az ipari és végfelhasználói fogyasztói szokások megváltoztak, a nemzeti szabályozásokkal kapcsolatos tapasztalatok új típusú hulladékgazdálkodási menedzsment irányába mutatnak.

Fontosnak tartjuk, hogy a hulladékot érintő jogszabályok modernizálásakor a jogalkotók tekintettel legyenek a következő alpontokban kifejtett megfontolásokra, de közben továbbra is tartsák szem előtt a keretrendszer eredeti célkitűzéseit (tk. a hulladékgazdálkodási, hulladékhasznosítási és újrafeldolgozási módszereknek az erőforrásokra nehezedő terheket csökkenteni kell). Az alábbiakban nem csak elméleti megfontolásokat listázunk, hanem konkrét javaslatokkal szeretnénk segíteni a gondolkodást.

A keretrendszer-szabályokban hangsúlyosabban kell megjelennie a hulladékot előállító végfelhasználóknak; a hulladékhierarchiát érvényesíteni kell, de a szennyező fizet elvet, úgynevezett „adatalapú” változóval ki kell egészíteni. Az átdolgozott szabályok nem képviselhetik aránytalanul az ipari hulladékot kibocsátók érdekeit. Ennek alapja, hogy a jól és helyesen végrehajtható jogszabályokat pontos, ellenőrizhető és kutatható adatfelvétel és adatbázisokra kell helyezni. Az esetleges real-time változásokat követő hulladék- és melléktermék-adatbázisok és a valós idejű változásokat követő, rugalmasságot biztosító jogszabályok hatékonyabban segítik a hulladékgazdálkodást. Következésképpen, a szabályrendszer természetes személy hulladék- és melléktermék generálókat pontosabban kezeli, azok kényelmi (társadalmi, pénzügyi, környezeti) szempontjait kielégítőbben segíti.

1. Ezt úgy lehet elérni, hogy a közösségi, ipari és végfelhasználói hulladék- és melléktermék keletkezésével kapcsolatban valós idejű, pontos, követhető adatbázisokat hozunk létre és kezelünk [a létező nemzetközi adatbázisok, például Eurostat, WeForum nem valós idejűek, és azok hitelesítése is csak ex-post történik]. Az adatbázisokat olyan adatfelvételi hálózattal kell létrehozni, amelyek automatizáltak – AI-alapúak, Big Data analízist használók –, és a hulladékot begyűjtők, feldolgozók és újrahasznosítók számára így lehetővé teszik a lehető leginkább valós idejű feed-in-eket. A főbb kibocsátók és a kibocsátott mennyiség pontos és dinamikusan kezelt beazonosítása elengedhetetlen feltétele a költség- és környezeti szempontból hatékony hulladékgazdálkodásnak.
2. Ismert, hogy az nemzetállamok szintjén más kulturális és társadalmi normák befolyásolják a szemetelésre, a keletkezett hulladék szelektálására vonatkozó gyakorlatokat.^[2] Ennek tükrében, javasoljuk, hogy a hulladékkibocsátás egyes szegmenseinek a pontosabb megismeréséért a hulladékot generálók viselkedését (elsősorban a végfogyasztókat) primer kutatások által térképezzük fel. Ne attitűdöt, hanem tényleges viselkedést vizsgáljunk.^[3] Ezt különösen úgy kell véghez vinni, hogy az EU egyes területeinek helyi sajátosságait is figyelembe vevő összehasonlító jellegű viselkedésvizsgálati módszereket alkalmazzunk (más jellemzőket fogunk találni pl. Hollandiában, másokat Olaszországban^[4] és Magyarországon).^[5]

             a.      Fontos, hogy a viselkedési jellemzőkkel alátámasztott jogszabályok szem előtt tartsák, hogy a jelenlegi fogyasztói társadalom kialakulása legalább száz évre vezethető vissza; és teljes iparágak épültek az ilyen berendezkedés kiszolgálására. Ezek a vállalkozások profitabilitása pedig a fogyasztók költésének növekedésére, csökkenő termelési költségekre, és közvetve, egyre nagyobb mennyiségű hulladék termelésére épülnek^[6] ma is.

              b.      Amennyiben társadalmi, végfelhasználói hozzáállással kapcsolatos változásokat szeretnénk, rendszerbontó jogszabályokra (disruptive and sustainable legislation) van szükség, viszont ezen jogszabályok nem vezethetnek a hulladék és melléktermékek begyűjtéséhez és feldolgozásához kapcsolható költségek indokolatlanul magas emelkedéséhez. Egy rezsiérzékeny és magas inflációval terhelt globális piaci környezetben ez kiemelt szempont kell, hogy legyen.

                c.       Javasoljuk, hogy a döntéshozók részletesen vizsgálják meg annak a kérdését is, hogy a hulladék és melléktermékeinek a kezelése alapvetően egy környezeti kérdés, amely szabályozást igényel vagy pedig egy (társadalmi) viselkedési kérdés, amely más típusú beavatkozást igényel. Az erre kapott válasz függvényében a megoldás, a jogszabály és a végrehajtás is változik.

                d.      Úgy véljük, hogy a (jogi) beavatkozásnak és az azt segítő végrehajtásnak mind a negatív viselkedéstől való távol tartásra, mind a pozitív viselkedés támogatására oda kell figyelni.^[7] Az olyan jogszabály, amely kizárólag a fogyasztói magatartás befolyásolását vagy/és szabályozását célozza meg és nem foglalkozik az ipari kibocsátókkal, a társadalmi hasznosság terén csak szuboptimális eredményt fog elérni. Egy olyan turbulens gazdasági helyzetben, mint a jelenlegi, a kisfogyasztók jövedelmi helyzetét különösen érzékenyen kell kezelni – egy aránytalan teher kiszabása, jutalomlehetőség nélkül, például tiltakozást válthat ki, amely a jogszabály végrehajtásával kapcsolatos szolidaritást nehezíti meg.

3)      Mind az egyéni, mind az ipari fogyasztói magatartásnak változni kell, de a hulladékkezelésre, -gyűjtésre és -szelektálásra vonatkozó információknak is szélesebb társadalmi rétegekhez kell eljutni. Több alkalommal végzett kutatásaink alátámasztják^[8], például, hogy a hulladékot generáló végfelhasználók és ipari kibocsátók jelentős része azért nem válogatja a hatályos jogszabályban megjelölteknek megfelelően a szemetét, mert nem rendelkezik megfelelő tudással a vonatkozó szabályrendszerről vagy annak gyakorlati alkalmazásáról, esetleg a hulladékkezeléssel kapcsolatos büntetésekről.

a.      A hosszú távon időtálló jogszabályoknak az egyéni érzelmi alapú döntéshozatalt, a közösségi visszajelzések szerepét és hatását, a környezeti központú gondolkodás terjedését, valamint a fogyasztók hulladékkezeléssel kapcsolatos képességnövelését kell követnie elsősorban.^[9]

b.      Az információs szakadék szűkítésére egyik megoldásnak a jutalomalapú hulladékválogatást és -begyűjtést javasoljuk. Érdemes megfontolni a „fokozatosan kevesebb természeti erőforrást felhasználó” egyének jutalmazását is.

c.       A viselkedéstudomány területén ismert eredmények kiemelik, hogy az egyéni és társadalmi szinten is érezhető beidegződések automatizmus-szerű megváltoztatása sokkal hatékonyabb a 40 éven aluliak esetében, mint az idősebb korosztálynál, ezért a jogszabályoknak, azok végrehajtásnak ezt követnie kell.^[10] Vagy úgy, hogy nagyobb türelemmel van az idősebb korosztály vonatkozásában, vagy a terheket (jutalmakat, büntetéseket, osztályozást, stb.) ennek megfelelően tipizálja (age cushioning).

d.      Társadalmi szinten is hatékonyabb hulladékkezelést érhetnek el a nemzetköztileg széles körben alkalmazott innovatív hulladékgyűjtési megoldások, mint azt a nemzetközi példák alátámasztják: svéd beszélő szemetesek, japán közösségi megfigyelő-rendszer, az angol Mr. Fill rendszer, stb.

e.      Időszerű lehet a kulturális és helyi viszonyokat súlyozó, megfelelő árazási modellel alátámasztott a pay-as-you-throw, save-as-you-throw rendszerek bevezetésének vagy ahol van, felülvizsgálatának kivitelezése.^[11]

Az átalakuló keretszabályrendszernek pontosabb kapcsolódási pontokat kell találni a létező generálszabályok és a körkörös, fenntarthatósági céllal a közelmúltban kialakított szektorális szabályok között.

1. Minimális célként az új keretrendszernek az alábbi speciális szabályok hulladékgazdálkodással kapcsolatos rendelkezéseivel való összehangolására van szükség: Elemekről és hulladékelemekről szóló rendelettervezet, A fenntartható és körkörös szövetről szóló bizottsági javaslat, A Bizottság fenntartható termékekről szóló kezdeményezése, Energiahatékonysági irányelv felülvizsgálata, Fenntartható kémiai anyagokkal kapcsolatos stratégia (REACH, RoHS).
2. A termékeket előállító vállalatoknak olyan szabályokra van szüksége, amelyek egyértelműen megjelölik, hogy melyik végtermékben milyen anyagot lehet felhasználni, kiszámíthatóan és megfelelően figyelembe véve az egyes termékekre vonatkozó mérnöki-tervezési időszakokat. A folyamatosan változó szabályok nagyban megnehezítik a többéves fejlesztési, termelési, költségvetési tervvel dolgozó vállalatok működését.^[12]
3. A fentiekben kifejtetteket követendő, a bevezetendő, tervezett szabályokat viselkedési szempontból kell tesztelni, a tényalapú jogszabályalkotás körét a hulladékgazdálkodással kapcsolatos jogszabályokra ki kell terjeszteni.

A hulladékgazdálkodással kapcsolatos végrehajtó szabályokat és a végrehajtók jogköreit nemzeti, regionális és helyi szinten is meg kell erősíteni.

1. Európa egyes régióiban, elsősorban a fiatalabbak körében és nem utolsósorban a társadalmi berögződések miatt, a hulladék nem európai uniós normákkal összeegyeztethető kezelése – gyakori környezetbeni eldobás, nem kielégítően szelektív kezelés, a folytatódó túlzott mértékű műanyagfelhasználás, stb. – szembetűnő. Dél-Olaszország, Magyarország, Románia, Bulgária egyes régió a szomorú példák tárházai közé tartoznak.^[13] Ezen, konkrét és hatékony végrehajtói jogkörök nélkül, nem tudunk változtatni.
2. A hulladékgazdálkodással kapcsolatosan hatékonyabb bírságolási politikára van szükség. A büntetések kiszabását rendőrségi, adóhatósági és egyéb végrehajtói hatalmat erősítő szervezeteknek kell segíteni. Ezzel együtt a közösségi szabályokat, környezetvédelmi ügynökségi szabályokat és statútumokat szintén meg kell erősíteni.

A hulladék kezelésére vonatkozó jogszabályoknak pontosabb ismeretekkel kell rendelkezni a fogyasztók „alacsony” vagy „rossz” minőségű termékekre vonatkozó véleményét illetően.

1. A termelői oldalt a jogszabályok részletesen szabályozzák, a termék- és szolgáltatás minőségnek tudományos és szakpolitikai körben is van elfogadott meghatározása.
2. A fogyasztói megközelítés azonban más, mert annak elsődleges változója az individuumok termékhez és szolgáltatáshoz csatolható pénzügyi áldozata, valamint a termékhez kapcsolható marketingstratégia sikeressége.^[14] Az egyes termékekre vonatkozó attitűd és valós magatartás szintén változhat, úgynevezett hulladékszelektálási-paradoxban is megjelenhet.

^[1] A felülvizsgálat fő oka az alacsony mennyiségű és színvonalú hulladékfeldolgozás, valamint a szennyező fizet-elv hiányos implementációja, például a hulladékolajjal kapcsolatban. A javaslatok központi eleme a kiterjesztett termelői felelősség (extended producer responsibility). Az ezzel kapcsolatos háttéranyag itt érhető el.

^[2] Lásd, például M. Agovino et al. (2017) Separate waste collection in Italy: the role of socio-cultural factors and targets set by law. Environment, Development and Sustainability 19, 589-605; M. Agovino et al. (2019) The effects of neighbor influence and cultural consumption on separate waste collection. Theoretical framework and empirical investigation. Ecological Economics, 166.

^[3] Ennek alapja lehet például egy ökonometrikus, országon belüli makro-területeket is elkülönítő, időszenzitív vizsgálat.

^[4] Dél-Olaszországban a hulladékkal kapcsolatos jogszabályok végrehajtásában – és alacsonyabb hatékonyságában – szerepe volt a hulladékkezeléssel kapcsolatos bűncselekmények magas számának, és az apolitikus társadalmi magatartásnak. In: M. Agovino et al. (2017)

^[5] Nemzetközi összehasonlításhoz alapot szolgáltat: S.J. Raghu (2020) Behavioural aspects of solid waste management: A systematic review.

^[6] Lásd, Werman, P.G. (2016), A Wasteful Disposition: How A Consumerist Society Can Slowly Become Zero-Waste. https://fordham.bepress.com/environ_2015/28  

^[7] Köszönhetően annak, hogy a jogszabályok és a viselkedéstudomány egymásrautaltságával kapcsolatos ismereteink – így például a kontextus, célcsoportok, speciális viselkedési párhuzamok, manifeszt ellenállás – az elmúlt 15 évben jelentősen bővültek.

^[8] Kökény L., Bogáromi E., & Hortay O. (2022). A magyar háztartások viselkedési jellemzői a tudatos hulladékgazdálkodásban. Közgazdasági Szemle, 69 (7–8), 853–868. http://www.kszemle.hu/tartalom/cikk.php?id=2063

^[9] Hasonlóan a közegészségügyhöz, a hulladékgazdálkodási szakpolitikai hatékonysága és sikeressége is nagyban függ a jogalanyok magatartásától. Érdemes itt is figyelni a Behaviour Change Wheel (BCW) módszerre, különösen az APEASE-modell alkalmazására és a behaviour selection-re, A jogalkotási politika és a jogalanyok jogkövető magatartásával kapcsolatban lásd, például Belényesi Pál, Viselkedéstudományi eredmények beépítése a szakpolitikai tervezési folyamatokba. Külgazdaság, LXIII. évf., 2019, 47-63. o.

^[10] A jogalkotó szempontjából érdekes megfontolásokat tartalmaz: Acheiving behavioural change: A guide for national government. Public Health England & The Centre for Behaviour Change, 2020. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/933328/UFG_National_Guide_v04.00__1___1_.pdf

^[11] Egyes helyeken trash-metering-nek, variable rate pricing-nak, unit pricing-nak hívják.

^[12] Szlávik János (2019): Fenntartható gazdálkodás. Akadémiai Kiadó, Budapest.

^[13] Például: „Rifuiti Urbani, Indagine Annuale”, Cittadinanza Attiva, Novembre 2020. https://sostieni.cittadinanzattiva.it/documenti-pubblici/dossier-rifiuti-2020-public/viewdocument.html

^[14]  F. Huettner et al., (2019) Consumer Choice Under Limited Attention When Alternatives Have Different Information Costs. Operations Research.