Nemzetbiztonsági normakeret – eltérő jogpolitikai irányok az Egyesült Államokban és az Európai Unióban


Az erdeti cikk 2020. június 10-én jelent meg az Origo oldalán.


I. Az Egyesült Államokban 2001. szeptember 11. után számos törvényt fogadtak el a fokozott nemzetbiztonsági védettség érdekében.

E sorba illeszthető a méltán híres Patriot Act mellett a Protect America Act, amely alapjánaz USA igazságügyi minisztere és a nemzeti hírszerzési igazgató bármikor elrendelheti külföldi állampolgárok amerikai telefonhívásainak lehallgatását, amihez nem kell bírói engedélyt kérniük.Számos ellenzéki politikus és civil tiltakozott a törvény elfogadása ellen. Ez utóbbi két norma kapcsán az idők során módosítások következtek be, ugyanakkor a szigor továbbra is a megfelelő minősítés, ha az USA nemzetvédelmi rendelkezéseit vesszük górcső alá.

Kiindulópontként rögzítendő, hogy a külföldi hírszerzés felügyeletéről szóló törvényt (Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA) azért fogadták el 1978-ban, hogy megvédjék az állampolgárokat a felügyelet nélkül ellenük folyó esetleges titkos adatgyűjtéstől. Ezt a „lehallgatási törvényt" még a CIA hetvenes évekbeli botrányai – így például a Watergate-ügy vagy a titkos latin-amerikai akciók – ihlették, s idővel megérett a felülvizsgálatra. Maga az eredeti jogszabály – amely 1979. október 25. óta van hatályban – létrehozta a szigorúan titkos törvényszékek, a „FISA-bíróságok" intézményét; ezek a testületek adhatnak engedélyt a kormányügynökségeknek a külföldi célpontok és az amerikai állampolgárok megfigyelésére. A kérelmeket minden esetben az erre kijelölt tizenegy, Washington városban székelő bíró valamelyike bírálja el.Az általuk hozott ítéletek kivétel nélkül a „szigorúan titkos" minősítés alá esnek, és szinte soha nem kerülnek nyilvánosságra.Sokan emiatt kritizálták is a jogszabályt, mivel a bíróságokkal kapcsolatosan nem látták a valós külső felügyelet lehetőségét. Hírszerzési bizottságok alkalomszerű látogatásokat tettek ugyan a törvényszékeken, de ezek tagjait szigorú titoktartási kötelezettségek kötik, így kénytelenek tartani a szájukat.

A '78-as „kémtörvény" 2007-ben jelentősen megújult, az azt módosító jogszabály pontos neve Protect America Act of 2007. A törvényt George W. Bush elnök 2007. augusztus 5-én írta alá, és legfontosabb újítása, hogy az igazságügyi miniszter és a nemzeti hírszerzési igazgató bármikor elrendelheti külföldi állampolgárok amerikai telefonhívásainak lehallgatását, amihez nem kell bírói engedélyt kérniük. Számos ellenzéki politikus és civil tiltakozott a törvény elfogadása ellen.

Mert bár a törvény három évtized alatt megérett a változtatásokra, a 2007-es módosítás mégiscsakazt tette lehetővé, hogy az USA nemzetbiztonsági szolgálatai minden Amerikába kezdeményezett, vagy azon keresztülhaladó külföldi telefonhívást lehallgathassanak.A törvényalkotó akkor úgy érvelt, hogy a terrorizmussal gyanúsítható külföldi állampolgárok lehallgatásának útjában álló jogi akadályok korábban nagyban nehezítették a terrorista cselekmények megakadályozását Amerika területén. Az említett jogszabály elfogadását követően, 2008-ban kiegészítették az eredeti, külföldi információszerzést szabályozó törvényt (FISA Amendments Act of 2008). A 2008-as kiegészítés négy évvel később újraengedélyezést kapott. Ezek lényege, hogy a nemzetbiztonsági ügynökség, az NSA Ügynökség (National Security Agency, NSA) jelentős és egyesek szerint csaknem ellenőrizhetetlen hatalommal lett felruházva amerikai polgárok nemzetközi hívásainak és e-mailjeinek ellenőrzésére. Ez 2012-ben heves tiltakozásokat váltott ki, és a Legfelsőbb Bíróság 2012. október 29-én meghallgatta az ellenérveket, miután az Amerikai Szabadságjogok Unió (American Liberties Union, ACLU) nevű szervezet megtámadta a rendelkezést. 2013 februárjában a bíróság elutasította az ACLU keresetét.

Rátérve az egyik legismertebb törvényműre, 2001. október 24-én, alig másfél hónappal a szeptember 11-i terrortámadásokat követően az amerikai törvényhozás (a Kongresszus) elfogadta a USA PATRIOT Act (a továbbiakban: Patriot Act) nevű törvényt. A „patriot" szó hazafit jelent, de ebben az esetben egy betűszó is egyben. (A teljes cím: Uniting and Strenghtening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001 = Amerika Összefogása és Megerősítése a Terrorizmus Feltartóztatásához és Megakadályozásához Szükséges Megfelelő Eszközök Biztosításával.)

A Patriot Act tíz fejezetből áll, többek között a belbiztonság fokozása a terrorizmus ellen (például növeli a Szövetségi Nyomozó Iroda (Federal Bureau of Investigation, FBI) technikai támogató központjának költségviselését; lehetővé teszi bizonyos esetekben a katonai segítségnyújtást az amerikai legfőbb ügyész kérésére, beleértve a tömegpusztító fegyverek alkalmazását is; bővíti az elnök hatalmát és képességeit terrorizmus esetén, etc.), szabályozza a megfigyelési eljárásokat (e körben a terroristagyanús személyek megfigyelésének összes aspektusával foglalkozik), fellép a pénzmosás ellen a terrorizmus megelőzése érdekében (nemzetközi pénzmosás, a terrorizmus pénzelése), rendelkezik a határbiztonság kérdéséről. Jogállami kérdéseket vethet fel ugyanakkor a terrorizmussal kapcsolatos nyomozás akadályainak elhárítása (terroristák üldözése, vád az eljárás megindítására), továbbá a büntetőjogszabályok erősítése a terrorizmus ellen (például tömegközlekedési rendszerek megtámadása esetén – ha a jármű vagy komp éppen utast szállított, vagy emberéletbe került a támadás – pénzbüntetés és/vagy életfogytiglani börtönbüntetés jár).

A törvény érdemi lépéseket tesz a tökéletesített hírszerzés terén (több, hírszerzést korlátozó rendszabály eltörlésével például bírói végzés nélkül figyelhetnek a hatóságok telefonvonalakat, e-maileket, vizsgálhatnak személyes orvosi, pénzügyi és egyéb iratokat). Megjegyzendő, hogy a 215-ös bekezdéslehetővé tette a titkosszolgálatok számára, hogy emberek magánbeszélgetéseit hallgassák le, adatbázist építsenek a begyűjtött személyes adatokból, és így kutassanak potenciális gyanúsítottak után.A cikkely 2015. május 31-én éjfélkor lejárt, és a Kongresszus nem szavazta meg a megújítását – ezzel elismerve, hogy a tömeges lehallgatás többé nem alkalmazható megoldási mód, illetve korlátot kell szabni a túlzott állami önkénynek.

Ezzel párhuzamosan Barack Obama amerikai elnök 2015. június 2-án kézjegyével látta el az amerikai nemzetbiztonsági ügynökség tevékenységét is korlátozó új törvényt, az USA Freedom Act-et.

Az új szabályozás a hírszerzőknek és a nemzetbiztonságiaknak különösen széles jogköröket biztosító, George Bush által 2001-ben aláírt USA Patriot Act törvény 2015. június elejével hatályát vesztő, hírhedt 215-ös cikkelyét váltja fel. Az új törvény az USA Freedom Act nevet kapta, és a Patriothoz hasonlóan betűszó: „Uniting and Strengthening America by Fulfilling Rights and Ending Eavesdropping, Dragnet-collection and Online Monitoring Act", hogy „Amerika egyesítése és megerősítése a jogok valóra váltása, valamint a lehallgatás a tömeges adatgyűjtés és az online megfigyelés leállítása révén". Maga a freedom szó annyit tesz: szabadság. A jogszabály a biztonság és a jogszerűség közötti kényes egyensúlyt keresve – ugyan lehetővé teszi az amerikai kormány számára, hogy továbbra is megfigyelje polgárai elektronikus kommunikációját, de az adatokat már nem őrizhetik meg, és nem hozhatnak létre hatalmas adatbázisokat. A tárolást a jövőben a szolgáltatók feladatává teszi a törvény, akik a bevett módon, és céges gyakorlatuknak, valamint a törvényeknek megfelelően jellemzően másfél évig tartják meg őket. Emellett csak indokolt esetben, célzottan, a külföldi hírszerzést felügyelő titkos szövetségi bíróság (Foreign Intelligence Surveillance Court, FISC) felhatalmazásával lehet folytatni megfigyelést. Az átállás fokozatosan megy végbe: a Nemzetbiztonsági Ügynökség fél éven belül (2015 végéig) veszíti el jogosultságát a metaadatok gyűjtésére és tárolására.

A külföldi állami vezetők lehallgatása kapcsán elhíresültNemzetbiztonsági Ügynökség a Freedom Act értelmében indokolt esetben, célzottan, a külföldi hírszerzést felügyelő titkos szövetségi bíróság felhatalmazásával folytathat megfigyelést,az adatokat pedig a kormányzat helyett a kommunikációs cégeknek kell majd tárolniuk, a gyakorlatuknak megfelelően, jellemzően másfél éven át. A törvény egyúttal meghosszabbítja az FBI arra szóló felhatalmazását, hogy üzleti adatokat gyűjtve nyomozzon feltételezett terroristák és kémek után.

Ami a törvény elfogadásának részleteit illeti, az amerikai szenátus 2015. június 2-án 67-32 arányban szavazta meg a törvénytervezetet.

(A képviselőház még május 13-án, nagy többséggel, 338-88 arányban fogadta el.) A törvénytervezet eredetileg 2013. október 29-én mutatták be a Kongresszus mindkét házában, miután 2013 folyamán Edward Snowden, az NSA volt vezető tanácsadója és a Központi Hírszerző Ügynökség (Central Intelligence Agency, CIA) volt műveleti tisztviselője olyan szigorúan titkos dokumentumokat hozott nyilvánosságra, amelyekből kiderül, hogy az amerikai titkosszolgálatok széles körben figyelik az emberek mobiltelefon-hívásait és internetes tevékenységét az Egyesült Államokban és világszerte. A tervezetet újra bemutatták a munkáját 2015. január 6-án megkezdő 114. kongresszusban (2015–16), melynek mindkét házában a republikánusok kerültek többségbe. Az elnök végül június 2-án írta alá a már elfogadott törvényt. A norma egyúttal meghosszabbítja a Szövetségi Nyomozó Iroda – 2015. május 31-én lejárt – arra szóló felhatalmazását, hogy üzleti adatokat gyűjtve nyomozzon feltételezett terroristák és kémek után. A szövetségi hatóságok számára pedig megkönnyíti az olyan gyanúsítottak lehallgatását, akik mobiltelefonjaiktól gyakran megválva próbálják elkerülni a megfigyelést.

II. Ami az öreg kontinens szabályozási gyakorlatát illeti, Franciaország példának okáért korábban számos nemzetbiztonsági tematikájú, speciálisan terrorizmusellenes törvényt hozott, melyek között alappillérnek tekinthetjük az 1986. szeptember 9-i 86/1020. számú törvényt a terrorizmus elleni fellépésről. (Ez a jogszabály az 1986. szeptember 17-i Rue de Rennes-i terrortámadás után született.)

Fontos törvények továbbá (mind hatályosak):
- a 2001. november 15-i 2001/1062. számú törvény a mindennapi biztonságról (a New York-i terrortámadást követően alkották);
- a 2003. március 18-i 2003/239. számú törvény a belső biztonságról;
- a 2004. március 9-i 2004/204. számú törvény az igazságszolgáltatás új bűnözési mintákhoz való igazításáról (érdekesség, hogy alig két nappal e törvény megszületése után következett be a hírhedt madridi terrortámadás);
- a 2006. január 23-i 2006/64. számú törvény a terrorizmus elleni fellépésről, tartalmazva a különböző biztonsági és határellenőrzési rendelkezéseket;
- a 2012. december 21-i 2012/1432. számú törvény a biztonságról és a terrorizmus elleni fellépésről.

Franciaország kapcsán azonban általában elmondható, hogy a nemzetközi terrorizmus elleni fellépése tiszteletben tartja az emberi jogokat és a nyilvános szabadságjogokat, amely így alkalmas a végrehajtás hatékonyságának tompítására. A vonatkozó törvények semmilyen értelemben nem szükségállapoti törvények (lois d'ecxeption), csupán olyan különleges normák, amelyek eltéréseket tartalmaznak a klasszikus jogszabályokhoz (a gazdasági és pénzügyi bűncselekményekről vagy a szervezett bűnözésről szóló törvényekhez) képest, és a terrorizmus elleni törvények úgymond ezek részét képezik. Franciaországban ugyanis a fő jogi fegyvert a terrorizmus ellen a büntetőjog jelenti, ezen kívül a terrorizmus elleni törvények építenek a polgári és közigazgatási jogra is (lehallgatás biztonsági okokból, belépés megtagadása, menedék megtagadása, honosítás megtagadása, kiutasítás, eltávolítás, magánmilíciák ellenőrzése, pénzeszközök befagyasztása, stb.).

III. Németországban a Törvény a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelemről (Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus) olyan szövetségi szintű jogi norma, amely a külső és belső hatásokat figyelembe vevő rendelkezéseket tartalmaz. A törvény előzményéül a 2001. szeptember 11-én végrehajtott terrortámadások szolgáltak, a jogszabályt 2002. január 9-én adták ki és 2002. január elseje óta van hatályban.

A törvény egy terrorizmusellenes csomag része volt és más szövetségi törvények számos módosítását tartalmazza; tehát ún. becikkelyező törvény (Artikelgesetz), egy része a voltaképpeni törvényt tartalmazza, további részei pedig más törvények (alapvetően a belső biztonságra vonatkozó törvények) módosításait. A titkosszolgálatok jogköreit jelentősen bővítették, és bizonyos alapjogokat, így a postatitkot és a távközlésre vonatkozó titoktartást tovább korlátozták. Szigorították a személyazonosító okmányok bevezetésének feltételeit – az okmányok biometrikus tulajdonságokat is tartalmaznak –, és szigorodott a német idegenrendészeti jog.

Jelenleg egyfajta alkotmányos polémia zajlik abban a tekintetben, hogyfelügyelheti-e külön ok nélkül a szövetségi hírszerző szolgálat a külföldi adatfolyamokat?A német Szövetségi Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy igen, de nem úgy, mint ahogy azt korábban tette. Sokan a sajtószabadság győzelmeként értékelik a történteket.

A Szövetségi Hírszerző Szolgálatnak (BND) globális megfigyelési tevékenysége során tiszteletben kell tartania a német alapvető jogokat. A távközlési titok és a sajtószabadság szintén védi a külföldieket - döntött a Szövetségi Alkotmánybíróság. Több külföldi újságíró pert indított a BND-törvény ellen, melyet legkésőbb 2021 végéig alapvetően felül kell vizsgálni. A hírszerző testület nagy adatfolyamokon keres érdekes információkat konkrét gyanú nélkül, azonban egyes vélemények szerint a német állampolgárokat nem szabad ilyen módon ellenőrizni. Ezért a BND megkísérli rendezni a kommunikációt, mielőtt a tartalmat értékelné. A kapott adatokat külföldi partnerszolgáltatások szempontjából is értékelik, vagy továbbadják nekik. Az emberi és polgári jogi aktivisták ezeket teljesen elégtelennek tartják - helyesen, amint az az ítéletből kiderül.

Az alkotmánybírák elvileg nem kifogásolják a német titkosszolgálat "stratégiai kommunikációs megfigyelését". Stephan Harbarth, a testület elnökhelyettese hangsúlyozta, hogy ez alkotmányosan igazolható. Ennek alapja akiemelkedő közérdek a tényleges külföldi hírszerzés iránt a Német Szövetségi Köztársaság kül- és biztonságpolitikájának érdekébenEgyes szakmai csoportok, például ügyvédek és újságírók bizalmas kommunikációja azonban különleges védelmet igényel. A BND alkalmazottai által a hálózaton található kifejezetten magán és intim tartalmat azonnal törölni kell. Az alkotmánybírák útmutatásokat fogalmaztak meg az adatcserére és a külföldi partnerekkel való együttműködésre is. 140 oldalas ítéletükben különösen ragaszkodnak az "alapvető emberi jogi alapelvek betartásához". Létre kell hoznia egy független, erős felügyeleti szervet is, amely a BND „körmére néz".

A felperesek elégedettek voltak az ítélettel. Ez egy mérföldkő az újságírók védelmének érdekében a digitális korban - mondta Christian Mihr, a RoG (Újságírók Határok Nélkül) ügyvezető igazgatója Karlsruhéban. A döntés nemzetközi szintű fontos jelzést is küld. Ulf Buermeyer, a Szabadságjogi Társaság (GFF) elnöke "az alapvető jogok nagyon jó napjáról" beszélt. A Német Újságírók Szövetsége (DJV) szintén üdvözölte a bírói döntést. Ez "a sajtószabadság győzelme" - mondta Frank Überall, a berlini DJV elnöke.Egy olyan titkosszolgálatnak, amelynek a demokráciát védeni kell, nem szabad figyelmen kívül hagynia fontos demokratikus alapvető értékeket.

IV. Ami az EU közösségi szabályozását illeti, az uniós döntéshozók 2015. november óta reaktiválták a PNR programot, amelynek nyomán a légitársaságok kötelezhetőek az utasaikkal, illetve azok poggyászával kapcsolatos valamennyi információ átadására, vagy említhető e körben, hogy az Europol intézményi keretén belül létrejött az Európai Terrorizmusellenes Központ (ECTC), amelynek fő feladata a tagállamok közötti biztonsági együttműködés fokozása. Említést érdemel továbbá az új kiberbiztonsági protokollok életbe léptetése az Európai Unióban, amely szerint a komplex infrastruktúrákat üzemeltető, vagy egyéb, nagy befolyást gyakorló tevékenységet folytató vállalatoknak új, szigorú biztonsági előírásoknak kell eleget tenniük.

A schengeni informatikai rendszer alapvetően három részt foglal magába: központi rendszer, nemzeti rendszerek és kommunikációs infrastruktúra. A SIS II központi részének üzemeltetését az uniós EU-LISA Ügynökség látja el, míg a nemzeti részek üzemeltetéséért az egyes tagállamok felelnek. Magyarországon ezt a feladatot a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala (KEK KH) – mint nemzeti N.SIS II Hivatal – látja el. 2013. április 9-én kezdte meg működését a SIS új technikai változata, amelyben már lehetőség nyílik biometrikus adatok (ujjlenyomat, fénykép) kezelésére, új adatkategóriákkal kapcsolatos (lopott légi járművek, hajók, konténerek, értékpapírok) információk megosztására, egyes jelzések összekapcsolására (például személyek és járművek) és az európai elfogatóparancs egy példányának tárolására és megosztására.

Ahogy az EU Alapjogi Ügynöksége (FRA - Agency for Fundamental Rights) fogalmaz, az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7. cikke az Európai Unióban (EU) minden egyénnek biztosítja azt a jogot, hogy magán‑ és családi életét tiszteletben tartsák, míg a 8. cikk a rájuk vonatkozó személyes adatok védelméhez való jogot garantálja. Előírja, hogy az ilyenadatokat csak tisztességesen és jóhiszeműen, meghatározott célokra lehet kezelni, és biztosítja mindenkinek azt a jogot, hogy a róla gyűjtött adatokat megismerje és kijavíttassa.Arról is rendelkezik, hogy e jog tiszteletben tartását független hatóságnak kell szabályoznia. A 47. cikk biztosítja a hatékony jogorvoslathoz való jogot, amibe az észszerű időn belül tartott, tisztességes és nyilvános meghallgatás is beletartozik.

A tapasztalatok azt mutatják ugyanakkor, hogyaz alkotmányos jogvitákban az Unió szabályozásában a (politikai) szabadságjogok rendre megelőzik az élet- és vagyonvédelmet, így a hírszerző szolgálatok általi megfigyelés keretében az alapvető jogokkal kapcsolatos biztosítékok garanciája sok esetben – így a fent említett francia és a német példa alapján – gyengítheti a hivatalok munkáját, szűkítheti mozgásterüket.

Szerző: ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász, a Századvég jogi szakértője