Elkészült a külföldi alkotmányjogászok szakvéleménye az Alaptörvény negyedik módosításáról


A héten a Külügyminisztérium nyilvánosságra hozta azt a három – belga, francia és norvég – alkotmányjogász által készített elemzést, amely az Alaptörvény negyedik módosításának valamennyi pontját alapos vizsgálat alá veszi. Az elemzés – noha néhány helyen lát problémákat – egyértelműen megmutatja, hogy az alkotmánymódosítás összhangban van az európai alkotmányossági sztenderdekkel, és ugyan a politikai szereplők természetszerűen használnak ilyen kifejezéseket, jogi szempontból túlzóak voltak azok az állítások, amelyek a demokrácia és a hatalommegosztás végéről beszéltek Magyarországon.

A Külügyminisztérium által felkért alkotmányjogász szakértők 62 oldalas elemzésükben az Alaptörvény negyedik módosítását vetették össze az általános európai jogi sztenderdekkel és az Európai Unió, valamint az Európa Tanács normáival. Természetesen a szakértők által tett elemzés nem foglalt és nem is foglalhatott állást az alkotmánymódosítás és a magyar Alaptörvény egymáshoz fűződő viszonyáról. Ebben a tekintetben az Alkotmánybíróság alapvető jogok biztosának kezdeményezésére most folyó eljárása lesz a döntő.

A szakértők a negyedik alaptörvény-módosítás elemeit témakörök szerint csoportosították, és az így képzett tizenhét témakört három kategóriába osztották. Az egyes rendelkezések vizsgálatakor figyelembe vették azok valamennyi értelmezési lehetőségét. Az alkotmányjogászok véleménye szerint a témakörök többsége (nyolc darab) az értelmezési irányok bármelyikének figyelembevételével egyértelműen összeegyeztethető az általuk figyelembe vett európai sztenderdekkel. Hat témakör esetében a szakértők úgy nyilatkoztak, hogy meghatározott értelmezési irányokat követve azok szintén összeegyeztethetőek az európai normákkal. Ez azt jelenti, hogy ugyan elméletileg lehetséges lenne az alkotmányszöveg olyan irányú értelmezése is, amelyik felveti az európai sztenderdekkel való szembehelyezkedés lehetőségét, de ha a jogalkotó a törvényhozás szintjén nem ilyen irányú végrehajtási rendelkezéseket fog elfogadni, és az Alkotmánybíróság az alkotmányértelmező tevékenysége során nem ilyen irányt fog követni, akkor nem kétséges az adott rendelkezések konformitása az európai értékekkel. Emellett a szakértők három témakör esetében jelezték, hogy az abban foglalt rendelkezések az európai sztenderdekkel összefüggésben aggályosak lehetnek.

Az elemzés azzal a mértékadó hazai szakértői véleményekkel egyező megállapítással indít, hogy tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság csupán formai okokból semmisítette meg az Átmeneti Rendelkezések elnevezésű dokumentumot, így az abban foglalt rendelkezések átemelése az Alaptörvénybe önmagában nem vethet fel alkotmányossági aggályokat. Ezt követően, vizsgálva az elemzés egyes részleteit, jól látható, hogy a szakértők szerint azok az ügyek, amelyek az elmúlt időszak politikai viharaiban a legnagyobb hullámokat kavarták, az európai normáknak való megfeleltethetőség szempontjából nem kifogásolhatóak.

A házasság fogalmával kapcsolatban kiemelik, hogy nincs olyan európai kötelezettség, amely – amellett természetesen, hogy az azonos nemű párok jogegyenlőségét biztosítani kell – kötelezettségként írná elő azt, hogy a házasságot azonos nemű párok között is lehetővé kell tenni. A Századvég Alapítvány kutatói ehhez még azt teszik hozzá, hogy az Alaptörvényben foglalt szövegezési megoldás az Alkotmánybíróság 2010 előtti véleményével is egyezik, illetve megjegyzik, hogy a házasság hagyományos fogalmát nem a negyedik alkotmánymódosítás emelte alkotmányos rangra, hanem már korábban is az Alaptörvény része volt a szabály.

Az alkotmánymódosítások Alkotmánybíróság általi felülvizsgálhatóságával kapcsolatban az alkotmányjogászok megjegyzik, hogy „összehasonlító jogi szempontból világosan kitűnik, hogy az alkotmánymódosítások tartalmának vizsgálata korántsem része a közös európai alkotmányos örökségnek.” Így a tartalmi felülvizsgálhatóság lehetőségét elvben kizáró szabállyal összefüggésben fel sem merülhet az európai normák megsértésének gyanúja.

Az egyházakra vonatkozó elismerési rend alkotmányos alapjaival kapcsolatban pedig azt rögzítik, hogy egyaránt létezik példa a parlament általi elismerésre, és arra, hogy a jogorvoslati rendszer végső szintjének maga az Alkotmánybíróság minősül – ahogyan az az új magyar megoldás szerint is történik.

Az Európai Bizottság által kifogásolt politikai reklámok korlátozásával összefüggésben a szakértők arra hivatkoznak – ahogyan arra a Századvég Alapítvány korábbi elemzése is utalt –, hogy a magyarhoz rendkívül hasonló szabályozás található több európai országban, és ezek a példák mind kiállták a nemzetközi fórumok és különösen az Emberi Jogok Európai Bíróságának próbáit.

A felsőoktatási intézmények autonómiájának vizsgálata során arra világítanak rá az elemzésben, hogy ha az intézmények szakmai autonómiája nem szenved csorbát – ezt a magyar szabályozás képes garantálni –, akkor nem kritizálható az intézmények állam általi szigorúbb gazdálkodási felügyelete. A felsőoktatással kapcsolatban ki kell emelni a hallgatói szerződéssel kapcsolatos megállapításokat, mivel kifejezetten olyan kérdésekre igyekszik választ adni, amelyeket az alkotmánymódosítástól függetlenül is vizsgál az Európai Unió. A szakértők véleménye szerint – amelynek megfogalmazása során az Európai Bíróság eddigi gyakorlatából indultak ki – az államilag támogatott felsőoktatásban való részvétel meghatározott idejű hazai munkavállalásához kötése nem sérti a munkavállalás és a letelepedés szabadságát, valamint a szabad mozgás jogát. Fontos jelezni, hogy azt ugyanakkor egyértelműen kiemelik, hogy kizárólag a részletes szabályozás ismeretében ítélhető meg a korlátozás arányosságának kérdése. A Századvég Alapítvány kutatói szerint ebből a nézőpontból érthető meg a kormányzat azon törekvése, hogy a jelenleg az Országgyűlés előtt lévő törvényjavaslatban tovább puhítja a követelményrendszert és egyértelműsíti a feltételeket.

Szintén sok vitát váltottak ki a hazai közvéleményben a hajléktalanság kezelésével kapcsolatos kérdések. A szakértők ezzel kapcsolatban elismerik az emberhez méltó lakhatás jogának biztosítását, és felhívják a figyelmet arra, hogy önmagukban az életvitelszerű közterületi tartózkodás visszaszorítását célzó normák sem ellentétesek az európai sztenderdekkel. A szakértők arra is felhívják a figyelmet, hogy a kérdésben az Alkotmánybíróságnak lehetősége lesz biztosítani a végrehajtási törvények alkotmányosságát.

Az Alkotmánybíróságot ért változásokkal kapcsolatban a szakértők kifejtették, hogy azok nagy részét kifejezetten pozitívnak tartják. A korábbi alkotmánybírósági döntések hatályon kívül helyezését firtató kritikákkal kapcsolatban – szemben például a Századvég Alapítvány korábbi elemzéseiben követett óvatos megközelítéssel – a szakértők a következőképpen foglalnak egyértelműen a rendelkezés mellett állást: „nehezen látjuk, hogy milyen jogi érvek szólnának egy olyan norma ellen, amely kifejezi azt a gondolatot, hogy egy új alkotmánynak a korábbival szemben kell érvényesülnie.”

A második kategóriába került tárgykörök közül – tehát, amelyek meghatározott értelmezéssel felelnek meg az európai sztenderdeknek – kiemelést érdemel a családi kapcsolatok meghatározására vonatkozó rendelkezés. Ezzel összefüggésben a szakértők úgy érvelnek, hogy amennyiben az érintettek úgy fogják értelmezni a rendelkezést, hogy az nem zárja ki a család fogalmából a házasság és a szülő-gyermek viszonyon kívüli kapcsolatokat sem, úgy a megfogalmazás nemzetközi összefüggésben nem okoz alkotmányossági problémákat.

A véleménynyilvánítás szabadságának új típusú értelmezésével kapcsolatban úgy látják, hogy amennyiben az egyes megnevezett alapjogok – például az emberi méltóság – védelme érdekében szükséges, akkor európai összehasonlításban nem kifogásolható a véleménynyilvánítási szabadság körének szűkebb meghatározása.

Végezetül az Országos Bírói Hivatal ügyáthelyezési hatásköréről úgy nyilatkoznak a külföldi szakértők, hogy az intézkedéssel elérni kívánt cél szorosan összefügg az Emberi Jogok Európai Egyezményében meghatározott ügyek ésszerű elbírálásához fűződő joggal, és ha megfelelő, törvényi szintű, objektív garanciákkal biztosítják a hatáskör gyakorlását, úgy az nem sért nemzetközi rendelkezéseket. A Századvég Alapítvány kutatói egy korábbi elemzésükben éppen arra hívták fel a figyelmet, hogy a hatáskör gyakorlásának jövőjével kapcsolatban megnyugtatónak látszik az az Országgyűlés előtt lévő törvénymódosítási javaslat, amely jelentősen növeli a garanciák által biztosított védelmi szintet, és amellyel teljesülhetnek a szakértők javaslatai is.

Az alkotmányjogászok által felállított harmadik kategóriába azok a rendelkezések kerültek, amelyek az európai sztenderdekkel összefüggésben támadhatónak minősülnek. Az érintett három rendelkezés közül kettő az elmúlt rendszerre vonatkozó normák közül kerül ki, míg a harmadik a véleménynyilvánítás magyar nemzetet ért sérelmen alapuló korlátozhatóságára vonatkozik. A kommunista bűnökkel foglalkozó rendelkezések nagy része a szakértők véleménye szerint nem vet fel aggályokat, sőt, azok egy ilyen történelmi hátterű ország esetében méltányolandónak tekinthetők. Emellett azonban megjegyzik, hogy szokatlan, „lenyűgöző méretű” a korábbi rendszerrel foglalkozó normaanyag, továbbá problémás az elévült bűnök el nem évülésének kimondása, valamint az a rendelkezés, hogy a kommunista rendszer hatalombirtokosai a működésükkel összefüggésben tett tényállításokat feltétel nélkül tűrni kötelesek. A szakértők szerint az elévülés „feléledése” a visszaható hatály tilalmával összefüggésben vet fel komoly kérdéseket. Álláspontjuk szerint a probléma másrészt ott keresendő, hogy hatalombirtokosokra vonatkozó tényállításokkal szemben az érintetteknek nincs lehetősége ellenbizonyításra. A véleménynyilvánítással összefüggésben pedig az alkotmányjogász szakértők azt kifogásolják, hogy az alkotmányszöveg által használt magyar nemzet fogalom nem elég világos, ezért törvényi szinten „szigorúan pontosítani szükséges”, hogy mi a szükségességi alapja a korlátozásnak.

Alkotmányossági problémák elemzése során természetes, hogy a különböző szakértők árnyalt megközelítésmódot alkalmaznak, és akár egymásnak teljes mértékben ellentmondó megállapításokra is juthatnak. A Századvég Alapítvány álláspontja szerint a három tekintélyes alkotmányjogász véleménye ugyanakkor jól mutatja, hogy a negyedik alkotmánymódosítással összefüggő viták a közelmúltban szakmai és politikai szinten egyaránt folytak, és az alkotmánymódosítások politikai és jogi megítélését egymástól célszerű szigorúan elválasztani.