NATO levelek I. - A Merkel-Putyin találkozótól a brüsszeli NATO-csúcsig: merre tart a NATO?


2017. május végén kerül sor a NATO-tagállamok állam- és kormányfőinek találkozójára Brüsszelben. A találkozó azért is fontos, mert a tagállamok vezetői itt találkoznak először együtt Donald Trumppal. Ugyanis a szövetség alapvető stratégiai irányai már adottak: a védelmi kiadások növelése és a klasszikus honvédelmi képességek fejlesztése a legfontosabb prioritás. A szövetség hosszú távú stratégiáját, európai szempontból egyértelműen az Oroszországgal való viszony határozza meg jelenleg. Ebben a kontextusban a NATO célja egyértelműen a hitelesség és az elrettentési képesség növelése – de hogyan forduljon a szövetség, legfőképp Európa, az Oroszországgal való párbeszédhez? Éppen, mivel az elkövetkezendő egy év az európai választásokról fog szólni, igazán nagy áttörést még nem várhatunk e tekintetben. Azonban az amerikai külpolitikából úgy tűnik: a kezdeményezés visszakerült európai kézbe. A Századvég Alapítvány új sorozata a NATO aktualitásait elemzi.


Putyin-Merkel találkozó

Mind az orosz, mind a német média alapvetően arról tudósított, hogy a Merkel-Putyin találkozó hűvös, sőt tartózkodó hangnemű volt. A német kancellári hivatal által közzétett sajtóközlemény hangneme is bizonyos szempontból erre enged következtetni. Az orosz elnöki hivatal pedig csupán a sajtótájékoztató beszédeit hozta nyilvánosságra. A találkozón az orosz-európai politikai agenda régóta napirenden lévő témáit érintették, így elsősorban a minszki megállapodásokat és az ebből következő ukrajnai új alkotmányos rendet, a szankciókat, a gazdasági kapcsolatokat (inkább érintőlegesen), illetve a hagyományosan európai uniós „zászlóshajót”, az emberi jogok kérdését (főként a hetekben nyilvánosságra került súlyos események kapcsán, amely szerint Csecsenföldön tömeges atrocitások értek meleg férfiakat).

De miként értelmezhető a találkozó az európai biztonságpolitika illetve a NATO szempontjából? A meglátások eltérőek. Egyes vélemények szerint egy diplomáciai munkalátogatásról volt csupán szó. Természetesen értelmezhető ebből a szempontból is. Merkel és Putyin előreláthatólag még hosszú ideig egymás – jóllehet kényszerű – partnerei lesznek. Németországban a Schulz-hatás kifulladni látszik – legalábbis a legutóbbi tartományi választások erre engednek következtetni. Miközben az orosz elnök legitimitása továbbra is erős, az elmúlt hónapban lezajlott országos méretű tüntetések ellenére is. Vagyis az idei német Bundestag illetve a 2018-as orosz elnökválasztás után valószínűleg ugyanúgy Angela Merkel fogja elfoglalni a kancellári széket, míg Oroszországban folytatódni fog még egy terminus erejéig Putyin elnöksége. Ráadásul a látogatás hivatalos oka alapvetően a hamburgi G20-as csúcstalálkozó előkészítése volt. Egyes kritikus hangok szerint pedig Merkel sokkal inkább lépett fel az Európai Unió nevében és gyakorlatilag megismételte Frederica Mogherini április végi moszkvai látogatásának tárgyalási agendáját – miközben a klasszikus nemzetállami diplomáciát zárójelbe tette.

A kezdeményezés újra európai kézben

Az igazság valahol a kettő között található. Európa, és legfőképpen Németország, tulajdonképpen arra várt, hogy milyen pozíciót is foglal el az Egyesült Államok ténylegesen az új adminisztráció hivatalba lépésével. Trump külpolitikáját sok esetben nehéz dekódolni – bár kétségtelenül és deklaráltan eleme a kiszámíthatatlanság. Ráadásul a kampány központi eleme volt az Oroszországgal megkötendő új üzlet, a great bargain. Miközben az aggódó hangok figyelmét elkerülte Trump Make America Great Again könyve –  vagyis sokkal inkább elnökválasztási programfüzet – , amiben Oroszország csak töredéknyi oldalt kapott például Kínához képest. Miközben Trump többször is kifejtette, hogy külpolitikájának másik fontos eleme a pragmatista hozzáállás: ebben az értelemben az, hogy a nemzetközi rendszerben a különböző szereplőkkel való kapcsolatot, legfőképp annak tartalmát csak az amerikai érdekek és prioritások fogják meghatározni. Az amerikai elnök első száz napjának Oroszország-politikája sokkal inkább azt az ívet járja be, amelyet az előző két elnök, George W. Bush és Barack Obama esetében is láthattunk. Vagyis egy markánsan deklarált közeledést (például Obama esetében a reset programját) egy viszonylag gyorsan kialakuló stagnálás és szelektív elköteleződés követte. A Tillerson-Lavrov találkozóra meglehetősen hűvös hangulatban került sor. Ráadásul a két elnök kétoldalú találkozója sem jön létre – orosz sajtóértesülések szerint lett volna egy ilyen találkozó a május végi Brüsszeli NATO találkozó és a G7-csúcs között. Hivatalosan május 3-án telefonon csupán abban állapodtak meg, hogy a G20- csúcson lesz egy rövid egyeztetés Trump és Putyin között.

Az amerikai elnököt egyébként a belpolitika is a már hagyományosnak mondható szelektív elköteleződés felé mozgatja. A szelektív elköteleződés legfontosabb eleme továbbra is a terrorizmus elleni harc és Szíria kérdése. Ukrajna, Obama politikájával ellentétben, már sokkal inkább „európai üggyé” vált. A vélt vagy valós közvetlen orosz befolyásról nyílt forrásokból jelenleg lehetetlen tiszta képet kapni – a kongresszusi vizsgálat jelenleg is zajlik és még közel sem konkluzív. A bizonyíthatóan orosz kötődésű személyek, így Michael Flynn vagy Paul Manafort, viszonylag hamar kikerültek az amerikai elnök stábjából. De ezzel együtt – és erre egyre több amerikai elemző is felhívja a figyelmet – erős Oroszország-fóbia uralja az amerikai belpolitikát. Ebben pedig az amerikai médiának is fontos szerepe van.

A Merkel-Putyin találkozó valóban nem jelent nagy áttörést. De az amerikai külpolitika fényében Oroszországgal kapcsolatosan visszakerül a párbeszéd kezdeményezése európai kézbe – ami, éppen mivel több választás is zajlik majd Európa meghatározó államaiban a következő egy évben, nem fog új stratégiát kapni. Ezzel együtt még számtalan megoldandó kérdés marad a napirenden, szűk értelemben véve, a NATO szempontjából is. Az orosz stratégiai gondolkodás, a 2015-ben elfogadott Nemzetbiztonsági Stratégia, illetve Katonai Doktrína továbbra is egyértelműen fenyegetésként tekint a NATO-ra és annak jelenlétére az orosz olvasatban érdekszférának tekintett területeken (Grúzia, Ukrajna). Miközben a NATO szempontjából ugyanígy fenyegetésként jelennek meg a nyugati katonai körzetben és Kalinyingrádban a nagy orosz hadgyakorlatok, a szintén stratégiai szinten megjelenő információs hadviselés (az információs hadviselés természetének és hatásának vizsgálata meghaladja a jelen tanulmány kereteit), illetve Oroszország balkáni jelenléte, különös tekintettel Szerbiára.

Brüsszeli találkozó: a NATO stratégiai irányai adottak

A fentiek fényében mit várhatunk a május végi brüsszeli NATO találkozótól? A NATO főtitkárának sajtóközleménye szerint két témát fognak érinteni a tagállamok állam – és kormányfői. Az egyik a terrorizmus elleni harc, a másik pedig a kiadások növelésének kérdése. A találkozó kapcsán látnunk kell: itt igazán alapvető stratégiai kérdések nem lesznek napirendben, azok sokkal inkább a kétévente megrendezett csúcstalálkozók feladatai. Ráadásul politikai szempontból a legfontosabb egyértelműen Donald Trump érkezése. Azonban érdemes áttekinteni: éppen az Oroszországgal, annak ukrajnai beavatkozása folyományaként kialakult feszült viszony miatt két alapvető stratégiai szintű tendencia rögzült. Az egyik a védelmi kiadások növelése, illetve a szövetség szűk értelemben vett honvédelmi képességeinek fejlesztése.

A NATO agendáján a hidegháborút követően folyamatosan napirenden volt a védelmi kiadások növelésének kérdése. A walesi csúcson konszenzusos megállapodás született arról, hogy a védelmi kiadásokat a GDP 2 százalékára növelik (megpróbálják közelíteni). 2014 óta ez folyamatosan napirenden van, nem csupán a Trump-adminisztráció nyomására, hanem mert a szövetség egyértelműen rezonált az orosz kihívásra – ezt politikai narratíva és konceptualizálás szintjén a hitelesség (credibility) jeleníti meg. A stockholmi székhelyű SIPRI nemrég publikálta adatait a védelmi kiadások tekintetében. Az adatokból egyértelműen látszik: az európai NATO tagállamok egy éves távon is érzékelhető módon növelték védelmi kiadásaikat – Közép-Kelet-Európa pedig a leginkább, 2,4 százalékos relatív mértékben. Egyre több szakértő hívja fel a figyelmet: érdemes Oroszország tényleges katonai képességeit a helyén kezelni. Az orosz katonai reform eredményei egyértelműen meglepetést okoztak a szövetség számára. Egyúttal érdemes a tényleges katonai képességeket politikai szempontból is helyesen értékelni (nem elbagatelizálni), amennyiben a szövetség deklarált célja a hitelesség mellett az elrettentés. Ezt a hipotézist az alábbi ábra támasztja alá. Az ábra a védelmi kiadások egymáshoz viszonyított arányát mutatja be.


Forrás:SIPRI Statistical Yearbook

Az iraki, majd az afganisztáni intervenciók időszakában a szövetség stratégiai látótere sokkal inkább a szövetség határain kívülre, a különböző balkáni, közel-keleti és közép-ázsiai missziókra irányult. Az európai tagállamok pedig saját hadsereg fejlesztési irányaikat is ennek megfelelően határozták meg. Az ország területi szuverenitásának védelme, mint alapvető védelempolitikai cél, hátrébb szorult és annak helyét az úgynevezett „niche” képességek vették át. Vagyis olyan típusú speciális képességek fejlesztése, amelyekkel egy-egy misszióhoz hatékonyan hozzá lehetett járulni. A szervezet stratégiai gondolkozását is ez határozta meg az új évezred elején – a viszonylag stabil geopolitikai környezetben egyértelműen a „többet kevesebbért” hadsereg-fejlesztési irányt szabták meg. Ilyen koncepciók sorába illeszkedik egyébként a Smart Defence elképzelés is. Ugyan már a 1990-es évek végétől körvonalazódott a koncepció, alapjait a szervezet a 2010-es lisszaboni NATO csúcson elfogadott doktrínájával, a Stratégiai Koncepcióval teremtette meg. Ahogy a NATO főtitkár, Anders Fogh Rasmussen még 2011-ben megfogalmazta: a Smart Defence lényege, hogy a tagállamok a szövetségi rendszeren belül csak egyes partikuláris képességeiket fejlesztik, amelyek a szövetségi rendszer egészének stratégiai céljaihoz járulnak hozzá.

A szövetséget a geopolitikai környezet radikális és gyors megváltozása egyértelműen egy stratégiai irányváltásra sarkallta. A 2014-es walesi csúcs legemlékezetesebb pontja egyértelműen a védelmi kiadások növelése volt. A 2016-os varsói NATO csúcs legfontosabb döntése az Enhanched Forward Presence (EFP) volt: a NATO tagállamok vállalták, hogy a Balti országokban illetve Lengyelországban rotációs rendszerben katonai ezredeket telepítenek. (A visegrádi országok, így Magyarország is, külön állapodtak meg a Balti országokkal, hogy katonákat fognak állomásoztatni a Baltikumban – egyelőre az EFP keretein kívül.) Itt érhető egyértelműen tetten: a szövetség felismerte, hogy hosszú távon lényegesen nagyobb figyelmet kell szentelni a szövetség saját területének védelmére. Hiszen a NATO eredeti (és elsődleges) célja mindig is az észak-atlanti szövetséges tagállamok védelme volt.

Szerző:
Árok Norbert, kutató, Századvég Alapítvány