Francis Fukuyama: Politikai rend és politikai hanyatlás – 4. rész


Francis Fukuyama Politikai rend és politikai hanyatlás című könyvében a sikeres és hatékony államok kialakulásának feltételeit vizsgálja. A Századvég Ötletműhely korábbi bejegyzéseiben – 1. rész2. rész3. rész –ismertette a szerző könyvének politikai fejlődésre, a nemzetközi intézmények szerepére, és a demokrácia terjedésének módjaira vonatkozó részét. A könyv utolsó fejezetében a neves szerző a „politikai hanyatlás” folyamatát és esélyeit fejtegeti. Vizsgálódásának alanya elsősorban az Egyesült Államok politikai rendszere, mivel Fukuyama szerint a ’70-es évektől kezdődően nem kívánt folyamatok indultak el a világ vezető hatalmának intézményi működésében. Fukuyama szerint a fékek és ellensúlyok amerikai rendszere sok szempontból eltér az európai modelltől. Ezért a szerző összehasonlítja az Egyesült Államokat európai országokkal, azon belül is az Egyesült Királysággal, hogy megértse: (1) miért vesztettek hatékonyságukból az USA bürokratikus intézményei, (2) hogyan alakult ki egy újfajta klientúraépítés az erős lobbicsoportok tevékenységének következtében, illetve (3) az erős politikai polarizáltság hogyan képes visszájára fordítani az egyesült államokbeli „fékek és ellensúlyok” rendszerét. Fukuyama szerint a demokrácia európai modellje sok szempontból sikeresebb az Egyesült Államok sokszor túlzottan széttagolt intézményi struktúrájánál, illetve a hatékony intézményi és politikai működés feltételei is kedvezőbbek az öreg kontinensen.


Francis Fukuyama: Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy;

Profile Books, 2014;

 

Fukuyama abban a kérdésben is felülvizsgálta korábbi, „A történelem vége és az utolsó ember” c. kötetében megfogalmazott álláspontját, hogy számol az esetleges politikai visszarendeződés lehetőségével. Azaz a történelmileg beágyazott, hatékony és sikeres államok is a romlás útjára léphetnek, megmerevedhetnek úgy, hogy már nem képesek adekvátan reagálni az újfajta kihívásokra, politikai rendszerük észrevétlenül megváltozhat, és végül megszűnnek hatékony és versenyképes államok lenni. A hatékony és versenyképes államoknak három alappillére van Fukuyama szerint: a rule of law (magyar terminológiában jogállamiság), a erős állam és az elszámoltathatóság. A szerző szerint ezek részben egymást kioltó tényezők, ezért hogy megértsük, hogyan indulhat el egy ország a politikai hanyatlás útján, meg kell értenünk, mi ennek a három komponensnek az a szerencsétlen keveréke, amikor egymást kioltva nem erősítik, hanem gyengítik egy adott állam versenyképességét és hatékonyságát. Mind a három komponens megfelel az állami működés egy-egy aspektusának: a rule of law a mindenkire egyformán érvényes jogi normákat és a független bíróságok működését jelenti, a hatékony állam alapja a professzionális bürokrácia, míg ez elszámoltathatóság a demokratikus normákon és intézményeken (általános szavazati jogon alapuló törvényhozó hatalom) alapul. Fukuyama szerint az Egyesült Államokban olyan folyamatok indultak el, amelyek alááshatják ezeknek az elveknek a törékeny egyensúlyát, és végső soron egy rosszul szerveződő államot eredményezhetnek. A szerző szerint hasonló esemény még nem következett be, azonban figyelmeztetésképpen Fukuyama megfogalmazza kritikai észrevételeit.

 

A bürokrácia korlátai

Fukuyama szerint a modern, tudományos alapokon szerveződő és képzettségközpontú bürokrácia kialakulása elengedhetetlen feltétele volt a modern állam megszületésének, mivel olyan hatékonyságot biztosított a mindenkori végrehajtó hatalom számára, amely korábban nem volt jellemző a történelemben. Az Egyesült Államokban a közigazgatás ilyen jellegű reformjára az 1880-as éveket követően került sor, és a reform csak a nagy gazdasági világválságot követő „New Deal” idejére teljesedett ki. Ennek következtében alakult ki az USA-ban a modern, képesség alapú és tudományos elvek szerint szerveződő bürokrácia. Fukuyama ezeket a változásokat a United States Forest Service (az Egyesült Államok Erdőgazdasági Szolgálata) példáján mutatja be. Szerinte a XX. század eleji nagy erdőtüzek teremtették meg az igény arra, hogy az USA szakszerűen kezelje hatalmas erdőterületeit, illetve tudományos eszközöket segítségül hívva előzze meg az erdőtüzek kialakulását, vagy szervezze meg az oltást. Mindebben a hivatal jelentős eredményeket ért el: az 1980-as évekig jelentősen csökkent az erdőtüzek száma az Egyesült Államokban. A tudományos módszerek sikerrel iktatták ki az erdőtüzeket és az általuk jelentett veszélyt, azonban a tudományos módszereknek nem várt következményei lettek. A módszertan ugyanis csak az erdőtüzek elfojtására koncentrált, és nem vette figyelembe azokat a hatásokat, amelyeket az erdők ciklikus leégése jelent az ökoszisztéma számára. Az erdőtüzek megtisztítják az erdőket a károsabb, bozótszerű, sokszor élősködő növényzettől, így egyrészt egészségesebb faállomány jön létre, másrészt a kisebb tüzek megakadályozzák egy nagyobb méretű erdőégés lehetőségét. Így amikor – kisebb tüzek hiányában – a veszélyes bozótos mérete átlépett egy kritikus határt, minden eddiginél nagyobb erdőtüzek keletkeztek az Egyesült Államokban.

Az új kihívásokra a hivatal apparátusbővítéssel és megnövekedett költségvetéssel válaszolt, viszont a hibás módszertan következtében továbbra sem volt képes kezelni a helyzetet. Ez hosszú távon a szolgálatba vetett bizalom megingásához vezetett. Az állampolgárok nem látták értelmét fenntartani egy drága, de a legkevésbé sem hatékony apparátusnak. A hibákból tanulva az Erdőgazdasági Szolgálat stratégiát váltott, és mára hagyják kontrollált körülmények között leégni a kisebb tüzeket, de az erdőségek környékén található sűrűn lakott területek polgárai – éppen az új stratégia miatt – továbbra is elégedetlenek a hivatal működésével.  A fenti példából jól látható, hogy a modern tudományos elvek mentén szerveződő bürokrácia is korlátos, az intézmény által használt tudományos modell pontosságától függően előbb vagy utóbb diszfunkcionális működés léphet fel, amely az állampolgári bizalom meggyengüléséhez vezethet.

 

A bíróságok szerepe – a fékek és ellensúlyok rendszere az Egyesült Államokban

Fukuyama szerint az Egyesült Államokban a fékek és ellensúlyok (checks and balances) rendszere alapvetően másképp működik, mint az európai kontinensen. Szerinte, amíg Európában a parlamenti többség felhatalmazása alapján a végrehajtó hatalom látja el a kormányzati funkciók javarészét, addig az Egyesült Államokban – a végrehajtó hatalommal szembeni tradicionális averzió hatására – számos kormányzati funkciót a bíróságok és a választott képviselők látnak el. Példaként hozza fel a különböző polgárjogi mozgalmak sikerét. Az Egyesült Államokban az etnikai vagy vallási kisebbségek jogainak bővülése alapvetően bírósági ítéletek mentén ment végbe. Egy-egy mozgalom beadványát az azt tárgyaló bíróság helybenhagyta, és az amerikai precedensjog sajátosságai szerint az ítélet jogi normává vált. Ezzel szemben Európában az állampolgári jogok kiteljesedése mindig a parlamenti többség felhatalmazása alapján cselekvő kormányzat munkája folytán ment végbe. A választokon az a párt aratott sikert, amely zászlajára tűzte az érintett társadalmi csoportok ügyét, és kormányra kerülve érvényesítette a választói akaratot.

Ezért Európában sokkal erősebb a végrehajtó hatalom: nagyobb felhatalmazással és jogkörökkel rendelkeznek, mint az Egyesült Államokban. Fukuyama személy szerint európai gyakorlat híve. Szerinte a bíróságok által gyakorolt kvázi kormányzati funkciók elszámoltathatatlanok, egy bírónak sokkal kevésbé kell megindokolnia döntését, mint egy kormányzati politikusnak, illetve a bírói kinevezések gyakran élethosszig tartanak, a döntéshozó leváltása így sokkal nehézkesebb az Egyesült Államokban. Hogy ennek a jelenségnek milyen szerepe van egy esetleges politikai hanyatlás kialakulásában, azt a későbbiekben látni fogjuk.

 

Lobbicsoportok és elszámoltathatatlan képviselők – az új klientúra kiépítése

A szerző a kötet korábbi részeiben is megjegyezte, hogy a klientúraépítés mindig is fontos eleme volt az amerikai demokráciának, azonban ezt a jelenséget a XIX. század végére a XX. század elejére sikerült meghaladnia az Egyesült Államoknak. Fukuyama szerint viszont nem múlt el az a gyakorlat, hogy az erősebb érdekcsoportok jobban hozzáférnek a számukra releváns információkhoz, valamint nagyobb hatást képesek kifejteni a törvényhozás menetére. A szerző ezen folyamatok elsődleges terepének – az Egyesült Államokban törvényileg szabályozott – lobbicégek tevékenységét tekinti. Egy kongresszusi képviselő vagy szenátor sokkal nagyobb befolyással rendelkezik a törvényhozás menetére, mint európai kollégáik. Míg az európaiakat jobban köti a pártfegyelem, addig az egyesült államokbeli politikusok gyakrabban szavaznak saját politikai családjukkal szemben, gyakran alakulnak alkalmi szövetségek a képviselőházban és a szenátusban egyaránt. Fukuyama ezt a jelenséget nagyrészt a legálisan működő lobbisták tevékenységének tulajdonítja. 2013-ban az USA-ban 12 ezer bejegyzett lobbista tevékenykedett és összesen 3,2 milliárd dollárnyi támogatást osztottak szét a politikusok között kampánytámogatások és egyéb legális adományok formájában. A szerző megjegyzi, felmerül a kérdés, hogy ilyen mértékű „szívességek” esetén mennyiben képesek megőrizni függetlenségüket az egyes képviselők, és vajon mennyiben képviselik továbbra is választóik érdekeit. Fukuyama szerint az európai nemzetállamokban ez a jelenség nem alakult ki ilyen formában, az Európai Unió politikai intézményei azonban – mivel sok szempontból az Egyesült Államok berendezkedését másolták – sokkal inkább kitettek a hasonló folyamatoknak.

 

Vétókrácia – Egymást kioltó komponensek

Fukuyama szerint az Egyesült Államok politika rendszere egyre inkább az úgynevezett vétókrácia jegyeit mutatja. Ennek lényege, hogy egy politikai döntés meghozatalához – a széleskörű fékek és ellensúlyok rendszere miatt – sok ellenőrzőponton kell keresztül mennie egy javaslatnak, ami számos lehetőséget ad az elképzelés megvétózására. Ez azonban csökkenti az állam hatékonyságát és versenyképességét, különösen egy politikailag polarizált közéletben. Hiába van meg a politikai többség, amely támogatja egy döntés meghozatalát, bármely kisebbség adhat be olyan keresetet, amely képes megvétózni az adott döntést (a megfelelő bírói segítség mellett természetesen). Így az Egyesült Államokban a bíróságok által biztosított kormányzati elszámoltathatóság könnyen a döntéshozatali képesség rovására mehet. Ugyanez a helyzet állhat fent az egyes érdekcsoportok által támogatott képviselők és szenátorok esetén. Mivel a politikus – az érdekcsoportok klientúrájaként – politikai hatalmukat nem a többség képviseletére, hanem támogatóik érdekeinek érvényesítésére használhatják fel.

Jól látható, hogy a jogállamiság elvének letéteményesei (a bíróságok), a hatékony állami intézkedés (bürokratikus intézmények) és az elszámoltathatóság megtestesülései (demokratikus képviselet) egymás rovására kezdenek érvényesülni. A szerző szerint egyfajta alacsony színvonalú egyensúly kezd beállni a hatékony állam három komponense között: a bíróságok sokszor a hatékony végrehajtás akadályai; a legális lobbizás csökkenti az elszámoltathatóságot; valamint az intézményi inkompetencia nem képes választ adni az újonnan felmerülő problémákra. A szerző azonban a kötet elején leszögezte, írása normatív jellegű, ezért nem tett kísérletet arra, hogy megoldási javaslatokkal álljon elő, megjegyzi azonban bármilyen reform kivitelezése az Egyesült Államokban – a fent leírt állapotok miatt – minden esetben rendkívül nehézkes.