Megfontolások az Európai Bizottság a települési és csomagolási hulladék újrafeldolgozására vonatkozó 2025-ös célértékektől és a hulladéklerakás csökkentésére vonatkozó 2035-ös célértéktől való elmaradás kockázatának kitett tagállamok azonosításáról szóló előzetes jelentésével kapcsolatosan.

Az Európai Bizottság 2022-ben nyilvános konzultáció indításával kezdte meg a hulladékgazdálkodási keretszabályrendszer[1] felülvizsgálatát, melyre a Századvég Konjunktúrakutató Zrt. is benyújtotta konzultációs anyagát. Az egyeztetés keretében kifejtettük álláspontunkat, miszerint amíg a hulladékot érintő jogszabályok modernizálásakor a jogalkotóknak tekintettel kell lennie a keretrendszer eredeti célkitűzéseire (pl. a hulladékgazdálkodási-, hasznosítási és újrafeldolgozási módszereknek az erőforrásokra nehezedő terheket csökkenteniük kell), addig figyelembe kell vennie a tagállambeli különbségeket, valamint a megváltozott fogyasztói attitűdöket és a fogyasztók tényleges magatartását is. A Századvég Konjunktúrakutató Zrt. a témához kapcsolódóan 2022 őszén webináriumot szervezett európai uniós, piaci és állami szereplők bevonásával a keretszabályrendszer megvitatására.

A felülvizsgálati folyamat részeként, az Európai Bizottság 2023. június elején közzétette előzetes jelentését, melyben azonosította azokat a tagállamokat, akiknél felmerül a kockázata annak, hogy a települési és csomagolási hulladék újrafeldolgozására vonatkozó 2025-ös célértékeitől, illetve a hulladéklerakás csökkentésére vonatkozó 2035-ös célértékeitől elmaradnak. A két kiemelt célmutató, amit a dokumentum elemez és melyhez kapcsolódóan tagállamspecifikus javaslatokat fogalmaz meg:

  • 2025-re a települési hulladék újrahasználatra való előkészítését és újrafeldolgozását minimum 55 százalékra kell növelni, valamint szintén 2025-re az összes csomagolási hulladék 65 százalékának újrafeldolgozhatónak kell lenni,
  • valamint 2035-re a települési hulladék maximum 10 százaléka kerülhet hulladéklerakókba.

Az előrejelző jelentés alapján Magyarország mindkét fontos cél vonatkozásában az átlaghoz képest némileg elmaradó – mindösszesen tíz EU-tagállamot számláló – csoportban van, azaz „mindkét cél tekintetében fennál a kockázata annak, hogy nem fogja elérni a kitűzött célértékeket”.

A bizottsági javaslatok között, amelyekben irányadóak az országspecifikus megfigyelések, megtalálhatóak a biohulladék és a csomagolási hulladék szofisztikált feldolgozásával kapcsolatos megfontolások, valamint az, hogy különös figyelmet kell fordítani „…az adatminőség javítása, a szabályok eredményes végrehajtásának biztosítása és a hatékonyabb gazdasági eszközök alkalmazása, például hatékony kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek, az adott célra alkalmas hulladéklerakási és hulladékégetési adók”-ra is. Ezek egybecsengenek a Századvég 2022-es konzultációs anyagával, ahol e beavatkozási pontokra hasonlóképp rámutattunk.

A konzultációs folyamat és ennek keretében jelen előzetes jelentés betekintést enged abba a folyamatba – és pontosabb képet ad arról – hogy a tagállamoknak milyen beavatkozásokat lenne érdemes megvalósítaniuk a következő években. Az alábbiakban ezekre reflektálunk.

A Bizottság előzetes jelentésével kapcsolatosan szeretnénk ezúton is újra kiemelni korábban megfogalmazott javaslatainkat és meghatározott szempontjainkat, melyeket továbbra is időszerűnek és relevánsnak találunk.

– Az átdolgozott szabályok nem képviselhetik aránytalanul az ipari hulladékot kibocsátók érdekeit.

– A keretrendszer-szabályokban hangsúlyosabban kell megjelennie a hulladékot generáló végfelhasználóknak.

– A jól végrehajtható jogszabályokat pontos, ellenőrizhető és kutatható adatfelvételekre és az ezekből keletkező adatbázisokra kell alapozni.

– Ahhoz, hogy a hulladék ténylegesen erőforrássá alakuljon[2], a hulladékhierarchiát érvényesíteni kell, de egyben a szennyező fizet-elvet úgynevezett „adatalapú” változóval ki kell egészíteni.

  • Ezt úgy lehet elérni, hogy a közösségi, ipari és végfelhasználói hulladék és melléktermék keletkezésével kapcsolatban valós idejű, pontos, követhető adatbázisokat hozunk létre és kezelünk. Az adatbázisokat olyan adatfelvételi hálózattal kell létrehozni, amelyek automatizáltak – AI-alapúak, Big Data analízis alapúak –, és a hulladékot begyűjtők, feldolgozók és újrahasznosítók számára így lehetővé teszik közel valós idejű feed-in-eket.
  • A főbb kibocsátók és a kibocsátott mennyiség pontosan és dinamikusan kezelt beazonosítása elengedhetetlen feltétele a költség- és környezeti szempontból hatékony hulladékgazdálkodásnak.
  • Javasoljuk, hogy a hulladékkibocsátás egyes szegmenseinek pontosabb megismeréséért a hulladékot generálók viselkedését (elsősorban a végfogyasztókat) primer kutatások által térképezzük fel. Az attitűdök elemzése mellett fontos, hogy a tényleges viselkedést is vizsgáljuk[3]. Ezt úgy érdemes véghez vinni, hogy az EU egyes területeinek helyi sajátosságait is figyelembe vevő[4] összehasonlító jellegű viselkedésvizsgálati módszereket alkalmazzunk (valószínűleg más jellemzőket fogunk találni például Hollandiában, másokat Olaszországban[5] és Magyarországon).[6]

– Fontos, hogy a viselkedési jellemzőkkel alátámasztott jogszabályok szem előtt tartsák, hogy a jelenlegi fogyasztói társadalom kialakulása legalább száz évre vezethető vissza; és teljes iparágak épültek az ilyen berendezkedés kiszolgálására.

  • Amennyiben társadalmi, végfelhasználói hozzáállással kapcsolatos változásokat szeretnénk, rendszerbontó jogszabályokra (disruptive and sustainable legislation) van szükség, viszont ezen jogszabályok nem vezethetnek a hulladék és melléktermékek begyűjtéséhez és feldolgozásához kapcsolható költségek indokolatlanul magas emelkedéséhez. Egy rezsiérzékeny és magas inflációval terhelt globális piaci környezetben ez kiemelt szempont kell, hogy legyen.

– Úgy véljük, hogy a (jogi) beavatkozásnak és az azt segítő végrehajtásnak mind a negatív viselkedéstől való távol tartásra, mind a pozitív viselkedés támogatására oda kell figyelni[7]. Az olyan jogszabály, amely kizárólag a fogyasztói magatartás befolyásolását és/vagy szabályozását célozza meg és nem foglalkozik az ipari kibocsátókkal, a társadalmi hasznosság terén csak szuboptimális eredményt fog elérni. Egy olyan turbulens gazdasági helyzetben, mint a jelenlegi, a kisfogyasztók jövedelmi helyzetét különösen érzékenyen kell kezelni – egy aránytalan teher kiszabása, jutalomlehetőség nélkül tiltakozást válthat ki, amely a jogszabály végrehajtásával kapcsolatos szolidaritást nehezíti meg.

  • A hosszú távon időtálló jogszabályoknak az egyéni érzelmi alapú döntéshozatalt, a közösségi visszajelzések szerepét és hatását, a környezeti központú gondolkodás terjedését, valamint a fogyasztók hulladékkezeléssel kapcsolatos képességnövelését kell követnie elsősorban.[8]
  • Az információs szakadék szűkítésére egyik megoldásnak a jutalomalapú hulladékválogatást- és begyűjtést javasoljuk. Érdemes megfontolni a „fokozatosan kevesebb természeti erőforrást felhasználó” egyének jutalmazását is.
  1. A viselkedéstudomány területén ismert eredmények kiemelik, hogy az egyéni és társadalmi szinten is érezhető beidegződések automatizmus-szerű megváltoztatása sokkal hatékonyabb a 40 éven aluliak esetében, mint az idősebb korosztálynál, ezért a jogszabályoknak, azok végrehajtásnak ezt követnie kell.[9] Vagy úgy, hogy nagyobb türelemmel van az idősebb korosztály vonatkozásában, vagy a terheket (jutalmakat, büntetéseket, osztályozást stb.) ennek megfelelően tipizálja (age cushioning).
  2. Időszerű lehet a kulturális és helyi viszonyokat súlyozó, megfelelő árazási modellel alátámasztott a pay-as-you-throw, save-as-you-throw rendszerek bevezetésének, vagy ahol van, felülvizsgálatának kivitelezése.[10]
  3. Korábbi kutatásaink alapján a demográfiai adottságokon túl a lakóhelyi aktivitás is differenciáló lehet abban, hogy a háztartások mennyire tartják fontosnak a hulladékgazdálkodás hatékony lakossági kivitelezését. A természetes környezethez közelebb élő kisvárosi, községi, falusi, a háztartás és a kert kezelése kapcsán aktívabb lakosok pozitívabban állnak a hulladékgazdálkodás javításához, mint a városias környezetben élők. Ennek egyik oka, a természeti és a társadalmi hasznosság fejlesztése mellett a háztartások gazdasági helyzetének esetleges javulása a hatékony hulladékkezelésen keresztül.

– A hulladékgazdálkodással kapcsolatos végrehajtó szabályokat és a végrehajtók jogköreit nemzeti, regionális és helyi szinten is meg kell erősíteni.

  • A hulladékgazdálkodással kapcsolatosan hatékonyabb bírságolási politikára van szükség. A büntetések kiszabását rendőrségi, adóhatósági és egyéb végrehajtói hatalmat erősítő szervezeteknek kell segíteni. Ezzel együtt a közösségi szabályokat, környezetvédelmi ügynökségi szabályokat és statútumokat szintén meg kell erősíteni.

A témában tartott webináriumunk felvétele ITT érhető el:

[1] A felülvizsgálat fő oka az alacsony mennyiségű és színvonalú hulladékfeldolgozás, valamint a szennyező fizet-elv hiányos implementációja, pl. a hulladékolajjal kapcsolatban. A javaslatok központi eleme a kiterjesztett termelői felelősség (extended producer responsibility). Az ezzel kapcsolatos háttéranyag itt elérhető.

[2] Az Európai Bizottság előzetes jelentése, 1. o.

[3] Ennek alapja lehet pl. egy ökonometrikus, országon belüli makro-területeket is elkülönítő, időszenzitív vizsgálat.

[4] A Bizottság jelentése is kiemeli, hogy jelentős különbségek vannak a tagállamok között. Ezeket a különbségeket nem lehet azonos ütemterv mellett kiküszöbölni. Az Európai Bizottság előzetes jelentése, 4. o., továbbá, a jelentés is kimondja, hogy „elismerve a hulladékgazdálkodási helyzetek közötti jelentős különbségeket, a hulladékokra vonatkozó uniós szabályok lehetőséget adnak egyes tagállamoknak arra, hogy bizonyos feltételek mellett a kitűzött éveken túlra halasszák a megfelelést.” 13. o.

[5] Dél-Olaszországban a hulladékkal kapcsolatos jogszabályok végrehajtásában – és alacsonyabb hatékonyságában – szerepe volt a hulladékkezeléssel kapcsolatos bűncselekmények magas számának, és az apolitikus társadalmi magatartásnak. In: M. Agovino et al. (2017)

[6] Nemzetközi összehasonlításhoz alapot szolgáltat: S.J. Raghu (2020) Behavioural aspects of solid waste management: A systematic review.

[7] Köszönhetően annak, hogy a jogszabályok és a viselkedéstudomány egymásrautaltságával kapcsolatos ismereteink – így pl. a kontextus, célcsoportok, speciális viselkedési párhuzamok, manifeszt ellenállás – az elmúlt 15 évben jelentősen bővültek.

[8] Hasonlóan a közegészségügyhöz, a hulladékgazdálkodási szakpolitikai hatékonysága és sikeressége is nagyban függ a jogalanyok magatartásától. Érdemes itt is figyelni a Behaviour Change Wheel (BCW) módszerre, különösen az APEASE-modell alkalmazására és a behaviour selection-re, A jogalkotási politika és a jogalanyok jogkövető magatartásával kapcsolatban lásd, pl. Belényesi Pál Viselkedéstudományi eredmények beépítése a szakpolitikai tervezési folyamatokba. Külgazdaság, LXIII. évf., 2019, 47-63. o.

[9] A jogalkotó szempontjából érdekes megfontolásokat tartalmaz: Acheiving behavioural change: A guide for national government. Public Health England & The Centre for Behaviour Change, 2020.

[10] Egyes helyeken trash-metering-nek, variable rate pricing-nak, unit pricing-nak hívják.