Szakpolitikai megfontolások az Európai Bizottság Hulladékgazdálkodási Keretirányelvének felülvizsgálatával kapcsolatban

A Konjunktúrakutató 2020 szeptembere óta fokozza nemzetközi megjelenését. Ennek a folyamatnak része a cégcsoport magyarországi és közép-európai kutatási feladatait érintő EU-s szakpolitikával kapcsolatos állásfoglalások megfogalmazása és közvetítése is. Kiemelt szerepet szánunk az Európai Bizottság nyilvános konzultációiban való rendszeres részvételnek, valamint a cégcsoporton belül megfogalmazódó, és első kézbeni tapasztalatokra épülő eredmények közvetlen eljutását a Bizottság felelős igazgatóságai részére. Továbbá 2021. év elején elkezdtünk egy nyilvános, nemzetközi, angol nyelvű webinárium sorozatot, amely immár az ötödik alkalomra készül az ősz folyamán. A szakpolitikai beszélgetéseknek rendszeres résztvevői a hazai, kelet-európai, európai bizottsági, valamint egyéb nemzetközi szervezetek elismert szakemberei. A sorrendben utolsó ilyen online vitafórumunk eredményei és javaslatai közvetlenül is megjelentek, például az EU Új Innovációs Tervében.

Az EU hulladékgazdálkodási keret-jogszabályrendszerének a felülvizsgálata

Az Európai Bizottság nemrég elindította a hulladékgazdálkodási keret-jogszabályrendszer felülvizsgáltát, amelynek célja, hogy 2023-ra a jelenleg hatályos keretrendszer jelentősen átalakuljon^[1]. A felülvizsgálatnak része volt az augusztus közepéig elérhető nyilvános konzultáció is, amelyen a Századvég Konjunktúrakutató Zrt. részt vett. Úgy gondoljuk, hogy a hulladékgazdálkodásra vonatkozó keretszabályok átdolgozása több, mint időszerű: a keretrendszer 2008-as utolsó, átfogóbb módosítása óta a környezeti hatásokkal kapcsolatos ismereteink jelentősen kibővültek, az ipari és végfelhasználói fogyasztói szokások megváltoztak, a nemzeti szabályozásokkal kapcsolatos tapasztalatok új típusú hulladékgazdálkodási menedzsment irányába mutatnak.

Fontosnak tartjuk, hogy a hulladékot érintő jogszabályok modernizálásakor a jogalkotók tekintettel legyenek a következő alpontokban kifejtett megfontolásokra, de közben továbbra is tartsák szem előtt a keretrendszer eredeti célkitűzéseit (tk. a hulladékgazdálkodási, hulladékhasznosítási és újrafeldolgozási módszereknek az erőforrásokra nehezedő terheket csökkenteni kell). Az alábbiakban nem csak elméleti megfontolásokat listázunk, hanem konkrét javaslatokkal szeretnénk segíteni a gondolkodást.

1. Adatalapúság, Big Data, AI, kulturális-viselkedési megfontolások előtérbe helyezése

A keretrendszer-szabályokban hangsúlyosabban kell megjelennie a hulladékot előállító végfelhasználóknak; a hulladékhierarchiát érvényesíteni kell, de a szennyező fizet elvet, úgynevezett „adatalapú” változóval ki kell egészíteni. Az átdolgozott szabályok nem képviselhetik aránytalanul az ipari hulladékot kibocsátók érdekeit. Ennek alapja, hogy a jól és helyesen végrehajtható jogszabályokat pontos, ellenőrizhető és kutatható adatfelvétel és adatbázisokra kell helyezni. Az esetleges real-time változásokat követő hulladék- és melléktermék-adatbázisok és a valós idejű változásokat követő, rugalmasságot biztosító jogszabályok hatékonyabban segítik a hulladékgazdálkodást. Következésképpen, a szabályrendszer természetes személy hulladék- és melléktermék generálókat pontosabban kezeli, azok kényelmi (társadalmi, pénzügyi, környezeti) szempontjait kielégítőbben segíti.

1.Ezt úgy lehet elérni, hogy a közösségi, ipari és végfelhasználói hulladék- és melléktermék keletkezésével kapcsolatban valós idejű, pontos, követhető adatbázisokat hozunk létre és kezelünk [a létező nemzetközi adatbázisok, például Eurostat, WeForum nem valós idejűek, és azok hitelesítése is csak ex-post történik]. Az adatbázisokat olyan adatfelvételi hálózattal kell létrehozni, amelyek automatizáltak – AI-alapúak, Big Data analízist használók –, és a hulladékot begyűjtők, feldolgozók és újrahasznosítók számára így lehetővé teszik a lehető leginkább valós idejű feed-in-eket. A főbb kibocsátók és a kibocsátott mennyiség pontos és dinamikusan kezelt beazonosítása elengedhetetlen feltétele a költség- és környezeti szempontból hatékony hulladékgazdálkodásnak.

2. Ismert, hogy az nemzetállamok szintjén más kulturális és társadalmi normák befolyásolják a szemetelésre, a keletkezett hulladék szelektálására vonatkozó gyakorlatokat.^[2] Ennek tükrében, javasoljuk, hogy a hulladékkibocsátás egyes szegmenseinek a pontosabb megismeréséért a hulladékot generálók viselkedését (elsősorban a végfogyasztókat) primer kutatások által térképezzük fel. Ne attitűdöt, hanem tényleges viselkedést vizsgáljunk.^[3] Ezt különösen úgy kell véghez vinni, hogy az EU egyes területeinek helyi sajátosságait is figyelembe vevő összehasonlító jellegű viselkedésvizsgálati módszereket alkalmazzunk (más jellemzőket fogunk találni pl. Hollandiában, másokat Olaszországban^[4] és Magyarországon).^[5]

a. Fontos, hogy a viselkedési jellemzőkkel alátámasztott jogszabályok szem előtt tartsák, hogy a jelenlegi fogyasztói társadalom kialakulása legalább száz évre vezethető vissza; és teljes iparágak épültek az ilyen berendezkedés kiszolgálására. Ezek a vállalkozások profitabilitása pedig a fogyasztók költésének növekedésére, csökkenő termelési költségekre, és közvetve, egyre nagyobb mennyiségű hulladék termelésére épülnek^[6]ma is.

b. Amennyiben társadalmi, végfelhasználói hozzáállással kapcsolatos változásokat szeretnénk, rendszerbontó jogszabályokra (disruptive and sustainable legislation) van szükség, viszont ezen jogszabályok nem vezethetnek a hulladék és melléktermékek begyűjtéséhez és feldolgozásához kapcsolható költségek indokolatlanul magas emelkedéséhez. Egy rezsiérzékeny és magas inflációval terhelt globális piaci környezetben ez kiemelt szempont kell, hogy legyen.

c.  Javasoljuk, hogy a döntéshozók részletesen vizsgálják meg annak a kérdését is, hogy a hulladék és melléktermékeinek a kezelése alapvetően egy környezeti kérdés, amely szabályozást igényel vagy pedig egy (társadalmi) viselkedési kérdés, amely más típusú beavatkozást igényel. Az erre kapott válasz függvényében a megoldás, a jogszabály és a végrehajtás is változik.

d. Úgy véljük, hogy a (jogi) beavatkozásnak és az azt segítő végrehajtásnak mind a negatív viselkedéstől való távol tartásra, mind a pozitív viselkedés támogatására oda kell figyelni.^[7] Az olyan jogszabály, amely kizárólag a fogyasztói magatartás befolyásolását vagy/és szabályozását célozza meg és nem foglalkozik az ipari kibocsátókkal, a társadalmi hasznosság terén csak szuboptimális eredményt fog elérni. Egy olyan turbulens gazdasági helyzetben, mint a jelenlegi, a kisfogyasztók jövedelmi helyzetét különösen érzékenyen kell kezelni – egy aránytalan teher kiszabása, jutalomlehetőség nélkül, például tiltakozást válthat ki, amely a jogszabály végrehajtásával kapcsolatos szolidaritást nehezíti meg.

3. Mind az egyéni, mind az ipari fogyasztói magatartásnak változni kell, de a hulladékkezelésre, -gyűjtésre és -szelektálásra vonatkozó információknak is szélesebb társadalmi rétegekhez kell eljutni. Több alkalommal végzett kutatásaink alátámasztják^[8], például, hogy a hulladékot generáló végfelhasználók és ipari kibocsátók jelentős része azért nem válogatja a hatályos jogszabályban megjelölteknek megfelelően a szemetét, mert nem rendelkezik megfelelő tudással a vonatkozó szabályrendszerről vagy annak gyakorlati alkalmazásáról, esetleg a hulladékkezeléssel kapcsolatos büntetésekről.

a. A hosszú távon időtálló jogszabályoknak az egyéni érzelmi alapú döntéshozatalt, a közösségi visszajelzések szerepét és hatását, a környezeti központú gondolkodás terjedését, valamint a fogyasztók hulladékkezeléssel kapcsolatos képességnövelését kell követnie elsősorban.^[9]

b.Az információs szakadék szűkítésére egyik megoldásnak a jutalomalapú hulladékválogatást és -begyűjtést javasoljuk. Érdemes megfontolni a „fokozatosan kevesebb természeti erőforrást felhasználó” egyének jutalmazását is.

c.A viselkedéstudomány területén ismert eredmények kiemelik, hogy az egyéni és társadalmi szinten is érezhető beidegződések automatizmus-szerű megváltoztatása sokkal hatékonyabb a 40 éven aluliak esetében, mint az idősebb korosztálynál, ezért a jogszabályoknak, azok végrehajtásnak ezt követnie kell.^[10] Vagy úgy, hogy nagyobb türelemmel van az idősebb korosztály vonatkozásában, vagy a terheket (jutalmakat, büntetéseket, osztályozást, stb.) ennek megfelelően tipizálja (age cushioning).

d.Társadalmi szinten is hatékonyabb hulladékkezelést érhetnek el a nemzetköztileg széles körben alkalmazott innovatív hulladékgyűjtési megoldások, mint azt a nemzetközi példák alátámasztják: svéd beszélő szemetesek, japán közösségi megfigyelő-rendszer, az angol Mr. Fill rendszer, stb.

e.Időszerű lehet a kulturális és helyi viszonyokat súlyozó, megfelelő árazási modellel alátámasztott a pay-as-you-throw, save-as-you-throw rendszerek bevezetésének vagy ahol van, felülvizsgálatának kivitelezése.^[11]

2. A jogszabályok koherenciájának és konzisztenciájának erősítése

Az átalakuló keretszabályrendszernek pontosabb kapcsolódási pontokat kell találni a létező generálszabályok és a körkörös, fenntarthatósági céllal a közelmúltban kialakított szektorális szabályok között.

1.Minimális célként az új keretrendszernek az alábbi speciális szabályok hulladékgazdálkodással kapcsolatos rendelkezéseivel való összehangolására van szükség: Elemekről és hulladékelemekről szóló rendelettervezet, A fenntartható és körkörös szövetről szóló bizottsági javaslat, A Bizottság fenntartható termékekről szóló kezdeményezése, Energiahatékonysági irányelv felülvizsgálata, Fenntartható kémiai anyagokkal kapcsolatos stratégia (REACH, RoHS).

2.A termékeket előállító vállalatoknak olyan szabályokra van szüksége, amelyek egyértelműen megjelölik, hogy melyik végtermékben milyen anyagot lehet felhasználni, kiszámíthatóan és megfelelően figyelembe véve az egyes termékekre vonatkozó mérnöki-tervezési időszakokat. A folyamatosan változó szabályok nagyban megnehezítik a többéves fejlesztési, termelési, költségvetési tervvel dolgozó vállalatok működését.^[12]

3.A fentiekben kifejtetteket követendő, a bevezetendő, tervezett szabályokat viselkedési szempontból kell tesztelni, a tényalapú jogszabályalkotás körét a hulladékgazdálkodással kapcsolatos jogszabályokra ki kell terjeszteni.

3. Regionális szempontok erősítése

A hulladékgazdálkodással kapcsolatos végrehajtó szabályokat és a végrehajtók jogköreit nemzeti, regionális és helyi szinten is meg kell erősíteni.

1.Európa egyes régióiban, elsősorban a fiatalabbak körében és nem utolsósorban a társadalmi berögződések miatt, a hulladék nem európai uniós normákkal összeegyeztethető kezelése – gyakori környezetbeni eldobás, nem kielégítően szelektív kezelés, a folytatódó túlzott mértékű műanyagfelhasználás, stb. – szembetűnő. Dél-Olaszország, Magyarország, Románia, Bulgária egyes régió a szomorú példák tárházai közé tartoznak.^[13] Ezen, konkrét és hatékony végrehajtói jogkörök nélkül, nem tudunk változtatni.

2.A hulladékgazdálkodással kapcsolatosan hatékonyabb bírságolási politikára van szükség. A büntetések kiszabását rendőrségi, adóhatósági és egyéb végrehajtói hatalmat erősítő szervezeteknek kell segíteni. Ezzel együtt a közösségi szabályokat, környezetvédelmi ügynökségi szabályokat és statútumokat szintén meg kell erősíteni.

4. Fogyasztói szempontok erőteljesebb becsatornázása

A hulladék kezelésére vonatkozó jogszabályoknak pontosabb ismeretekkel kell rendelkezni a fogyasztók „alacsony” vagy „rossz” minőségű termékekre vonatkozó véleményét illetően.

1.A termelői oldalt a jogszabályok részletesen szabályozzák, a termék- és szolgáltatás minőségnek tudományos és szakpolitikai körben is van elfogadott meghatározása.

2.A fogyasztói megközelítés azonban más, mert annak elsődleges változója az individuumok termékhez és szolgáltatáshoz csatolható pénzügyi áldozata, valamint a termékhez kapcsolható marketingstratégia sikeressége.^[14] Az egyes termékekre vonatkozó attitűd és valós magatartás szintén változhat, úgynevezett hulladékszelektálási-paradoxban is megjelenhet.