Önkormányzati együttműködések –
Sikeres önkormányzatok a versenyképes államért

Az önkormányzati együttműködések elmúlt évtizedben összegyűlt tapasztalatait vizsgálta meg a Századvég Konjunktúrakutató Zrt. Gazdaságfejlesztési Üzletága 2024 harmadik negyedévében.

A kutatásból többek között kiderül, hogy milyen mozgatórugói vannak, és milyen gazdasági, településfejlesztési, esetleg demográfiai hatásai lehetnek azoknak az önkormányzati együttműködéseknek, ahol partnerség alakul a településhatárokon túl.

Elemzésünk fő fókuszát a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvényben nevesített két fő együttműködési eszköz, az önkormányzati társulások és a közös önkormányzati hivatalok vizsgálata jelentette.

Önkormányzati társulások

A 2023. január 1-jei adatok szerint 898 db önkormányzati társulás működik Magyarországon, és mindössze 43 olyan települési (vagy kerületi) önkormányzat ismert a 3178-ból, amely nem része egyetlen társulásnak sem. Egyszerre igaz, hogy a települések többsége több társulásban is részt vesz, és az is, hogy a létező társulások többsége többféle feladatot is ellát. A társulások által ellátott feladatok közül kiemelkedik a szociális, az oktatási, a településfejlesztési és a környezetvédelmi együttműködések csoportja. Konkrét feladatra lebontva kifejezetten jellemző például az óvodai nevelés, az idősek nappali ellátása, a közétkeztetés, az egészségügyi ellátás, a család- és gyermekvédelem, a hulladékkezelés és a szennyvízkezelés társulásban történő ellátása. Jelentős motiváló tényező a méretgazdaságosság, valamint a nagyobb élőmunka-igényű önkormányzati feladatok ellátása. A társulások esetében az elmúlt évtizedekben egyértelműen sikeres módszernek bizonyult az alulról felfelé irányuló organikus fejlődés. Területi kiterjedésük rendkívül változó, több száz települést átfogó regionális társulásoktól a korábbi körjegyzőségi kapcsolatokon keresztül egészen az ad hoc pályázati együttműködésekig terjed az egyes társulások szerveződési logikája. A társulások vizsgálata valójában nem ad teljes képet a más önkormányzat bevonásával történő feladatellátásokról, mert sok esetben az önkormányzat nem társulásban, hanem feladatellátási szerződéssel biztosítja azon közszolgáltatásokat, amelyeket nem saját intézményekkel lát el.

Közös önkormányzati hivatalok

A 2010-es években jelentős közigazgatási reform került végrehajtásra, amely számos, az önkormányzati együttműködések szabályozására vonatkozó változást eredményezett. A kisebb települések számára addig a körjegyzőség intézménye kínált lehetőséget közös igazgatási keretek kialakítására – ezek tagtelepülései közé hozzávetőlegesen az önkormányzatok harmada (1181 önkormányzat) tartozott 2010-ben. A közös önkormányzati hivatalok intézményének bevezetését követően 2013-ban 545 település tartott fenn saját, önálló hivatalt és 749 közös hivatal alakult. Összesen 2632 település vett részt ekkor közös önkormányzati hivatalban. A körjegyzőségek szerepét a legtöbb szempontból felváltó közös önkormányzati hivatalokban részt vevő települések száma 2023-ra ezzel szemben már meghaladta az 1900-at.

Az önkormányzati választásokat követően az önkormányzatoknak lehetőségük nyílik újra dönteni arról, hogy mely településekkel közösen kívánnak hivatalt fenntartani (illetve amennyiben népességük azt megengedi, esetlegesen önálló hivatalra váltani). A 2019-es a választásokat követően is újrarendezték a helyhatóságok a közös önkormányzati hivatali együttműködéseket. Ez az önálló önkormányzati hivatalok számának enyhe növekedéséhez vezetett – 553 lett –, míg a közös hivatalok száma 712-re csökkent.

A közös hivatali partnerválasztás többnyire a korábbi körjegyzőségeken alapul a jelenben is, a válaszadók 40 százaléka ezt említette elsődleges motivációként. A szomszédságot és a jó közlekedési és településközi kapcsolatokat a harmaduk emelte ki, míg a korábbi együttműködések kicsit több, mint ötödük esetében hatnak ösztönző erőként. A kényszerűséget, szükségességet 17 százalékuk jelölte meg, míg a kormányhivatal általi kijelölés volt a legkevésbé gyakori indoka a közös hivatal kialakításának.

A közös hivatalok működésének különböző elemeire, gyakorlataira is rákérdeztünk. A felmérés alapján megállapítható, hogy az esetek döntő többségében (71 százalék) nem jellemző a konfliktusok kialakulása, mindössze a közös hivatalt fenntartók 9 százaléka számolt be konfliktusról.

Arról a kérdésről, hogy kinek jövedelmezőbb a közös hivatal fenntartása, megoszlanak a vélemények attól függően, ki milyen pozíciót foglal el a közös hivatalban. A nem székhelyek 45 százaléka úgy véli, a székhelytelepülések járnak jobban az igazgatási együttműködésnek köszönhetően, míg a székhelyek csupán 5 százaléka gondolja ezt magáról, közel egyharmaduk szerint inkább a nem székhelytelepülések járnak jobban. A székhelyek inkább arról vannak meggyőződve, hogy minden részt vevő fél számára előnyös ez a kapcsolat (41 százalék), míg a nem székhelytelepülések 30 százaléka gondolja így. Alacsony volt azok aránya, akik szkeptikusan állnak a kérdéshez és úgy gondolják, hogy egyik fél sem nyer a közös hivatalban.

Az egyes települések észlelésében nem lehet igazságot tenni, vizsgálható azonban az egyes (akár közös, akár önálló) önkormányzati hivatalok egy lakosra eső működési költsége, amiből egyértelműen kirajzolódik a méretgazdaságosság érvényesülése: minél több embert lát el egy adott hivatal, annál olcsóbb a működése.

Az igazgatási együttműködések (azaz a közös önkormányzati hivatalok) elsősorban ügyintézési szempontból érdekesek a helyben élők számára. Az igénybevevők szempontjából viszont furcsa kettősség rajzolódik ki: minél nagyobb népességet fed le egy közös hivatal, annál nagyobb esély van arra, hogy megfelelő kompetenciák és megfelelő kapacitás áll rendelkezésre; azonban annál kisebb az esély arra, hogy mindezek a kapacitások könnyen elérhetőek legyenek. Az ügyfeleknek tehát egyszerre lehet érdeke a hivatali működés nagyobb egységekbe szervezése, illetve azok elérhetőségének javítása.